III OZ 374/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Powiatu P. - Zarządu Dróg Powiatowych w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu P. - Zarządu Dróg Powiatowych w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 7 listopada 2022 r., nr SKO/I/IV/1936/2022 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych i nakazu wykonania rowu krytego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu wniosku Powiatu P. - Zarządu Dróg Powiatowych w P. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca"), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z [...] listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych i nakazu wykonania rowu krytego wzdłuż drogi powiatowej stanowiącej działkę o nr ew. [...], obręb [...], miasto P., pomiędzy parkingiem, a terenem ogródków działkowych. W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie wskazano, że wobec braku dokumentów obrazujących aktualną sytuację finansową nie sposób ocenić, czy grozi skarżącemu wyrządzenie znacznej szkody. Podkreślone przez Sąd I instancji zostało, że nie można wstrzymać wykonania decyzji wyłącznie opierając się na ogólnikowych stwierdzeniach, gdyż w takim przypadku instytucja wstrzymania wykonania nie miałaby charakteru wyjątkowego, a powszechny. W ocenie WSA w Warszawie zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. orzekająca o naruszeniu stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, z uwagi na swój charakter, nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., dlatego też wniosek o wstrzymanie jej wykonania, również z tych powodów, nie może być uwzględniony. Pismem z 23 maja 2023 r. Wnioskodawca wywiódł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji Skarżący podnosił, że wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci powstania znacznych strat finansowych w prowadzonej działalności. Realizacja odwodnienia zgodnie z ww. decyzją będzie kosztowała ok. 400 593,56 zł, co w kontekście jej przebudowy w ramach budowy obwodnicy P. doprowadzi do zmarnotrawienia środków publicznych. Budowa obwodnicy ma zostać zakończona w roku 2025, a w jej ramach wykonawca jest zobowiązany do przebudowy dróg i działek znajdujących się w bezpośredniej lokalizacji obwodnicy (m.in. działka drogowa nr ew. [...], obręb [...], gmina P.) co automatycznie rozwiąże problem związany z odwodnieniem ogródków działkowych i będzie jednocześnie stanowiło wykonanie przedmiotowej decyzji. Pismem z 20 czerwca 2023 r., uczestnik Rodzinny Ogród Działkowy P. w P. złożył odpowiedź na zażalenie, w której wskazano, że w projekcie budowlanym załączonym do zażalenia nie oznaczono kolektora. Uczestnik podkreślił, że kolektor ma być ułożony także poza obszarem planowanym do przejęcia przez wykonawcę obwodnicy, a projekt nie zawiera oznaczenia urządzeń służących odwodnieniu terenu ogródków działkowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu I instancji wynika, że podstawą odmowy udzielenia ochrony tymczasowej było nieprzedstawienie dokumentów obrazujących aktualną sytuację finansową oraz brak bezpośrednich skutków decyzji. Zauważyć jednak należy, że Wnioskodawca, uzasadniając żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie powoływał się na złą sytuację finansową. Zapatrywanie zaś o braku bezpośrednich skutków zaskarżonej decyzji jest właściwe tylko wobec stwierdzenia zmiany stanu wody na gruncie, a integralną częścią zaskarżonej decyzji jest nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom tj. kolektora wraz z sięgaczami. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony akt ustala dla jego adresata nakaz powinnego zachowania, które podlegać może egzekucji administracyjnej. Tym samym decyzja rozstrzygająca o zmianie stanu wodny na gruncie i nakazie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodą ma wykonalny charakter. Mając te okoliczności na względzie, WSA w Warszawie przedwcześnie uznał, że wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Istotą argumentacji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest potencjalna niecelowość wykonania odwodnienia zgodnie z tą decyzją, wynikająca z częściowej kolizji nakazanych prac z budową obwodnicy P. w ciągu drogi krajowej nr [...], której budowa ma zostać zrealizowana do 2025 r., a obejmuje m.in. przepusty pod obwodnicą, łącznicami i innymi drogami. Jak wskazuje Wnioskodawca, wykonawca jest zobowiązany do przebudowy dróg i działek znajdujących się w lokalizacji obwodnicy, w tym dz. nr ew. [...], ob. [...], P. Podkreślone przez Skarżącego zostało, że realizację wynikającego z zaskarżonej decyzji obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom tj. kolektora wraz z sięgaczami oszacowano na koszt ok. 400 593,56 zł. Zgodnie z informacją zawartą w zażaleniu w dniu 14 kwietnia 2022 r. złożono do Wojewody Mazowieckiego wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Projekt i budowa obwodnicy P. w ciągu drogi krajowej nr [...]". Stosownie do treści art. 11f ust.1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące m.in. obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie. Wykonanie zaskarżonej decyzji, tj. wykonanie kolektora wraz z sięgaczami, przed prawomocnym zbadaniem przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji, w tym przed ewentualnym odniesieniem się przez Sąd do potencjalnej relacji zachodzącej między nakazanymi do wykonania zaskarżoną decyzją urządzeniami melioracyjnymi a systemem odwodnienia planowanej obwodnicy, może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.