III OZ 496/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SO/Gl 9/24 w sprawie z wniosku K.K. o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy w [...] grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w przedmiocie nieprzekazania sądowi w ustawowym terminie skargi postanawia: 1) uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Burmistrzowi Miasta i Gminy w [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 2) oddalić zażalenie w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 12 sierpnia 2024 r., III SO/Gl 9/24, po rozpoznaniu wniosku K.N. (dalej: "skarżący") o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy w Siewierzu (dalej: "organ") grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w przedmiocie nieprzekazania sądowi w ustawowym terminie skargi, postanowił wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 1000 zł i zasądzić od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 9 czerwca 2024 r. skarżący złożył wniosek o wymierzenie w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) grzywny w kwocie 1000 zł za nieprzekazanie do Sądu skargi z 5 maja 2024 r. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w Siewierzu w przedmiocie wniosku z 18 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie. Wyjaśnił, że wnioskiem z 18 kwietnia 2024 r. za pośrednictwem Urzędu Miasta i Gminy w Siewierzu, skarżący zwrócił się do radnej Rady Miejskiej w Siewierzu o udzielenie informacji. Organ przesłał przedmiotowy wniosek do radnej 18 kwietnia 2024 r. Kolejno, 5 maja 2024 r. wpłynęła do organu skarga do WSA w Gliwicach na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z 18 kwietnia 2024 r., która została przesłana wraz z kompletem akt i odpowiedzią na wniosek 25 czerwca 2024 r. Organ podniósł, że nie zakwalifikował skargi do kategorii skarg rozpoznawanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2002, poz. 902 z późn. zm.) i wobec tego nie zastosował 14-dniowego terminu na jej przesłanie. Zakres informacji, których domagał się wnioskodawca nie spełniał, w ocenie organu, definicji informacji publicznej, o której mowa w ustawie o dostępnie do informacji publicznej. Organ dodał, że w czasie złożenia wniosku z 18 kwietnia 2024 r. i skargi na bezczynność z 5 maja 2024 r. trwały zmiany kadrowe spowodowane wyborami samorządowymi. Pierwsza sesja Rady Miejskiej w Siewierzu w kadencji 2024-2029 odbyła się 6 maj 2024 r. Na sesji tej swoje ślubowanie złożył również nowo wybrany Burmistrz Miasta i Gminy w Siewierzu. Zdaniem organu, z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż przekroczenie ustawowego terminu na przesłanie skargi jest nieznaczne i podyktowane było ww. okolicznościami faktycznymi. Uwzględniając wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarga wpłynęła do organu 5 maja 2024 r. (k. 36), zatem termin do jej przekazania upływał 20 maja 2024 r. Zarówno z treści skargi, jak i pisma przewodniego wynika, że skierowana jest do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy w Siewierzu. Pismo z 5 maja 2024 r. zatytułowano ,,SKARGA'' oraz literalnie wskazano skarżącego oraz organ administracji. Wskazano też, że skarga dotyczy bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 18 kwietnia 2024 r. o wydanie informacji publicznej skierowanego do radnej P. (P.) UMIG w S. M.M.. W piśmie zawarto podstawę prawną, wnioski w czterech punktach oraz szczegółowe uzasadnienie. WSA w Gliwicach wyjaśnił, że pismem z 25 czerwca 2024 r. organ przesłał skargę z 5 maja 2024 r. w niewłaściwej formie co – jak podkreślił Sąd – już oznacza ponad trzykrotne przekroczenie terminu. Prawidłowe przekazanie skargi nastąpiło 16 lipca 2024 r., po wezwaniu Sądu. Z powyższych okoliczności wynika jednoznacznie, że organ administracji właściwie wypełnił obowiązek przekazania skargi dopiero 16 lipca 2024 r. Skarga została zatem przekazana do Sądu z naruszeniem ustawowego terminu. Sąd podkreślił, że taka sytuacja nie może być akceptowana, bowiem prowadzi do pozbawienia strony wynikającego z Konstytucja RP prawa do sądu. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, iż spełniła się przesłanka do wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania WSA w Gliwicach rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, zarzucając naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą wystarczające podstawy aby wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych, podczas gdy uprawnienie sądu wynikające z tego przepisu ma charakter fakultatywny, a w sprawie zachodziły usprawiedliwione okoliczności, aby wniosek skarżącego oddalić. Organ podniósł, iż Sąd winien był wnikliwie ocenić stopień zawinienia organu w niedopełnieniu obowiązku przekazania skargi rozstrzygając o zasadności wymierzenia grzywny, następnie jej wysokości, czego nie uczynił. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na częściowe uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzenie grzywny było zasadne, jednak została ona ustalona w zbyt dużej wysokości. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie – co ma miejsce w tej sprawie – wpływ na jej wysokość. Sąd powinien bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Należy podkreślić, że skarga na bezczynność skarżącego z 5 maja 2024 r. była skargą rozpatrywaną w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 21 u.d.i.p. Z treści tej skargi w sposób niewątpliwy wynikało, iż skarżący zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w konsekwencji niezrealizowanie wniosku z 18 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym, organ miał obowiązek przekazać tę skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do Sądu pierwszej instancji w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, bowiem nawet późniejsze ewentualne stwierdzenie przez ten Sąd, iż skarga nie dotyczy w istocie informacji publicznej, nie zwalniało organu z dochowania 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. O charakterze skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego ten środek prawny został wniesiony. Nawet zatem uzasadnione przekonanie organu, że skarga nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, nie zwalnia go od obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego w terminie określonym art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jeżeli z treści tej skargi wynika, że skarżący domaga się zrealizowania prawa dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełniało przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą wymierzenie mu grzywny. Przy czym wysokość orzeczonej grzywny jest jednak – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zbyt wysoka, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim błędną interpretację przez organ art. 21 u.d.i.p. i w konsekwencji pozostawanie przez niego w błędnym przekonaniu o braku obowiązku przekazania skargi do Sądu w określonym terminie. Działanie organu nie miało zatem na celu świadomego przedłużania postępowania, nie miało również charakteru rażącego. Ponadto nie zaszły negatywne konsekwencje dla wnioskodawcy. W związku z tym wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wymierzona kwota niewątpliwie spełni dyscyplinująco–restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Warto dodać, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzona w rozpoznawanej sprawie grzywna mieści się w wyznaczonych granicach. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wobec zasadności wymierzenia grzywny, a tym samym uwzględnienia wniosku skarżącego, zażalenie w pozostałym zakresie należało oddalić (pkt 2 sentencji postanowienia), bowiem WSA w Gliwicach prawidłowo zasądził w takiej sytuacji od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.