III OZ 74/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SO/Lu 22/24 w sprawie z wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] o wymierzenie Dyrektorowi Muzeum Narodowego w [...] grzywny za nieprzekazanie do sądu kompletnej skargi postanawia: oddalić zażalenie.

Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący", "Fundacja") złożyła w dniu 23 września 2024 r. wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Muzeum Narodowego w [...] (dalej także jako: "organ", "Dyrektor Muzeum") grzywny za nieprzekazanie do sądu kompletnej skargi. We wniosku Fundacja podniosła, że organ nie przekazał do sądu dołączonych do skargi Fundacji dokumentów w postaci pełnomocnictwa i odpisu z KRS. Organ, pomimo wezwania Sądu, nie złożył odpowiedzi na wniosek. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SO/Lu 22/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przedmiocie wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] o wymierzenie Dyrektorowi Muzeum Narodowego w [...] grzywny za nieprzekazanie do sądu kompletnej skargi: w punkcie pierwszym – wymierzył Dyrektorowi Muzeum Narodowego w [...] grzywnę w wysokości 1 (jeden) złoty; w punkcie drugim – zasądził od Dyrektora Muzeum Narodowego w [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie wywiodła Fundacja zaskarżając je w części, tj. w zakresie pkt 1 orzeczenia i zarzucając przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię ww. przepisu, polegającą na przyjęciu, że grzywna w takiej wysokości spełnia swój cel dyscyplinująco-represyjny i tym samym wymierzenie grzywny w niewspółmiernej wysokości. Uwzględniając powyższe Fundacja wniosła o zmianę pkt 1 postanowienia poprzez wymierzenie Dyrektorowi grzywny o stosownej wysokości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o oddalenie zażalenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania od Fundacji na rzecz organu według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jednakże w sprawach ze skarg z zakresu udostępnienia informacji publicznej, termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z dnia 23 marca 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."), przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. lub art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przyczyny nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nie w pełni zrealizował obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż przekazując skargę, zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Lu 125/24 nie przekazał załączników w postaci pełnomocnictwa i odpisu z KRS, choć bezsprzecznie załączniki te, w formie dokumentów elektronicznych, zostały do skargi dołączone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, iż skarga została przekazana przez organ w ustawowym terminie, ale nieprawidłowo, bowiem bez wyżej wymienionych załączników to symboliczna wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Podzielić należy w całości argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w szczególności wskazując, że dotychczasowo w żadnej ze skarg Fundacji na bezczynność lub decyzję Dyrektora Muzeum w sprawach w zakresu dostępu do informacji publicznej nie doszło do niedopełnienia obowiązków, tym samym przedmiotowej naruszenie miało charakter wyłącznie incydentalny. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, symboliczna wysokość grzywny jest uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się organ. Nie ulega wątpliwości, że działanie organu nie miało na celu świadomego przedłużania postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.