III OZ 794/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2029/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 2022 r., znak: DI-420/403/2018/kb w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2029/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez J.G. decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 2022 r., znak: DI-420/403/2018/kb w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie do środowiska ścieków przemysłowych z przyzakładowej oczyszczalni ścieków w S. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, wskazując, że we wniosku skarżąca podała, iż egzekucja kwoty 54.016 zł może być trudna do odwrócenia, gdyż pozbawi ją płynności finansowej i uniemożliwi pokrywanie bieżących, niezbędnych wydatków związanych z prowadzoną działalnością. Ponadto skarżąca podniosła, że zajęcie rachunku, dalsza egzekucja może uniemożliwić lub znacznie utrudnić prowadzenie działalności gospodarczej i prowadzić w ostateczności do ustania prowadzonej przez skarżącą działalności, jej likwidacji, a ok. 300 zatrudnionych pracowników pozbawić zatrudnienia. Zdaniem Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę skarżącą we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tymczasem skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, oświadczeń, które wskazywałyby na trudną sytuację finansową jej przedsiębiorstwa ani że wysokość wymierzonej kary spowoduje utratę płynności finansowej firmy. Skarżąca w ogóle nie wskazała ani nie udokumentowała, jaka jest sytuacja ekonomiczna firmy, poprzestając jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że działalność jest w trudnej sytuacji i że utraci płynność finansową, nie będzie w stanie pokrywać bieżących wydatków. Nie przedstawiła np. na dzień wniesienia skargi jaki posiadała majątek, jaki jest aktualny stan posiadanych (bądź nie) przez nią środków finansowych, czy i w jakiej wysokości działalność przynosi dochód (zysk) chociażby za 2021 czy 2022 r., ilu zatrudnia pracowników, jakie ma podpisane kontrakty itp. Samo przedstawienie wskaźników spadku sprzedaży (i to w skardze) za lata tj. od X 2019 do IX 2021 r. nie pokazuje aktualnej sytuacji finansowej czy majątkowej firmy i nie pozwala ocenić jaki ewentualny wpływ wywrze na prowadzoną działalność gospodarczą konieczność uiszczenia wymierzonej skarżącej kary administracyjnej. Wobec braku powyższych informacji nie było możliwości określenia, czy ewentualna szkoda spowodowana wykonaniem decyzji – tylko z uwagi na wysokość nałożonej kary pieniężnej – byłaby znaczna oraz czy istnieje zagrożenie powstania trudnych do odwrócenia skutków. Dodatkowo Sąd stwierdził, że egzekwowanie administracyjnej kary pieniężnej powoduje dolegliwość w postaci uszczerbku finansowego, jednak nie jest to tożsame z groźbą wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co oznacza, że nie jest to sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżącej, która wniosła o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc ponownie okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a zgadzając się, że Sąd winien mieć możliwość miarodajnej oceny stwierdziła, że nie została wezwana do uzupełnienia wniosku i wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów: Rachunku zysku i strat za lata 2020 i 2021 na okoliczność sytuacji finansowej firmy oraz dodatkowo podniosła, że firma osiągnęła straty w 2020 i 2021, zaś przychody firmy zmalały z 31 mln zł w 2020 r. do 21 mln w roku 2021. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zażalenia. Co do zasady warunkiem pozytywnego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji jest wskazanie na zaistnienie okoliczności uprawdopodabniających zaistnienie niebezpieczeństwa znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji, przy czym pamiętać należy o tym, że skutki te należy wiązać z sytuacją, w której w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostałaby uchylona. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została zatem powołana do ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod względem legalności. Przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (z wyjątkiem wskazanym w tym przepisie nie mającym znaczenia w rozpatrywanej sprawie). Sąd administracyjny oceniając zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest obowiązany badać go z uwzględnieniem argumentów w nim podniesionych, ale jednocześnie w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza gdy argumentacja wniosku do okoliczności tych nawiązuje. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może w takich sytuacjach pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym do oceny wniosku, która powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Dlatego w tego rodzaju sytuacjach poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienia NSA z: 30 listopada 2010 r., II FZ 558/10, Lex 742616; 30 listopada 2010 r., II FZ 557/10, Lex 742615; 13 października 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel, Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego z 2011 r., nr 2, s. 46-47; P. Daniel, Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA z 2010 r., nr 4, s. 36-48; T. Woś w: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 434-437 wraz z cytowanym tam orzecznictwem i literaturą). Za interpretacją, zgodnie z którą Sąd powinien również uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności przemawia również treść art. 61 § 4 p.p.s.a., wyposażającego sąd w kompetencje do zmiany lub uchylenia postanowień w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydanych na podstawie art. 61 § 2 i 3, w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Z tego przepisu wypływa wniosek, że sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu – a więc i bez wniosków strony – okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do sądu. Sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić zaistnienie przesłanek wstrzymania w kontekście okoliczności całej sprawy, także rozważając z urzędu, czy nie zachodzą okoliczności mające wpływ na przedstawiony wniosek. Powyższe założenia nie powodują oczywiście, że wnioskodawca zwolniony jest z powołania we wniosku okoliczności wskazujących w jego ocenie na konieczność uwzględnienia wniosku. Powołane we wniosku okoliczności mają niebagatelny wpływ na podejmowane przez sąd rozstrzygnięcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym orzekając o wstrzymaniu zaskarżonego aktu należy mieć na względzie także przedmiot sprawy, w której została złożona skarga, przy czym ustalenie, czy szkoda jest szkodą znaczną, bądź czy skutki są trudne do odwrócenia, jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie należy jednak podzielić stanowisko Sądu I instancji, że okoliczności sprawy w zestawieniu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji nie pozwalały przyjąć, że zaszły przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Prawidłowo Sąd wywiódł, że wskazane okoliczności, które strona łączy z zaskarżoną decyzją - chociaż nie wyłącznie z zaskarżoną decyzją (skarżąca we wniosku wskazuje bowiem, że decyzja "odnosi się do ocennego i kontrowersyjnego zagadnienia dot. podatku akcyzowego") nie przemawiają za zaistnieniem trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody. Skarżąca we wniosku, odnosząc się do kwestii egzekucji nałożonej kary stwierdziła, że może to w konsekwencji dorowadzić do zaprzestania prowadzenia działalności oraz że istnieje ryzyko zajęcia rachunku bankowego, co także w konsekwencji utrudni funkcjonowanie przedsiębiorstwa. Przede wszystkim wskazywane we wniosku okoliczności mają rzeczywiście charakter potencjalny, a ponadto skarżąca łączy je z ewentualną egzekucją nałożonej decyzją kary. Podkreślić także należy, że we wniosku skarżąca wskazuje na wydanie kilkunastu decyzji na kwoty sięgające kilkuset tysięcy złotych i podnosi, że ich egzekucja jeszcze przez prawomocnym zakończeniem postępowań spowoduje w zasadzie niewypłacalność skarżącej. Z tych okoliczności wynika zatem wprost, że podstawą żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie jest niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani znacznej szkody w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, lecz szeregu innych decyzji. Powołane okoliczności nie mogły zatem uzasadnić wprost wniosku o wstrzymanie decyzji obecnie zaskarżonej. Z tego względu stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zmiana okoliczności sprawy może stanowić podstawę do wystąpienia o zmianę wydanego orzeczenia. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że mimo działania w sprawie bez pełnomocnika nie została wezwana do uzupełnienia wniosku, wyjaśnić należy, że wskazanie okoliczności mających uzasadnić żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest brakiem formalnym wniosku, który podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał także podstaw do przeprowadzenia dowodu, o co wnosiła skarżąca. Postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być przeprowadzone wyjątkowo i tylko w warunkach, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., które w stanie sprawy nie zachodzą. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując wniesione zażalenie kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia sądu I instancji. Powołanie się na okoliczności mające w ocenie skarżącej znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, na etapie zażalenia, nie mogło mieć zatem znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia. Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wniesione zażalenie oddalił w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.