III SA/Gd 5/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr LXVI/1724/23 w sprawie w sprawie rozpatrzenia skargi na zastępcę Prezydenta Miasta Gdańska Piotra Kryszewskiego postanawia odrzucić skargę.

W dniu 3 stycznia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga P. C. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr LXVI/1724/23 w sprawie w sprawie rozpatrzenia skargi na zastępcę Prezydenta Miasta Gdańska Piotra Kryszewskiego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 11 kwietnia 2023 r. C. C. wystąpił w imieniu P. C. do Prezydenta Miasta Gdańska ze skargą na Zastępcę Prezydenta Miasta Gdańska Piotra Kryszewskiego. Postawione w skardze zarzuty dotyczyły niepodjęcia przez Zastępcę Prezydenta Miasta Gdańska działań w trybie nadzoru wobec Gdańskich Nieruchomości w celu pilnego usunięcia dwóch źródeł postępującego zawilgocenia budynku oraz braku precyzji i stosowania uników w treści udzielonych wyjaśnień odnośnie spełnienia właściwego nadzoru nad gospodarowaniem zasobem wspólnoty. Skarga wniesiona została w oparciu o przepisy działu VIII Skargi i wnioski ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a." W dniu 31 sierpnia 2023 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr LXVI/1724/23 w sprawie rozpatrzenia skargi na zastępcę Prezydenta Miasta Gdańska Piotra Kryszewskiego. W skardze na zaskarżoną uchwałę pełnomocnik P. C. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały i wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu procedowania i załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o odrzucenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że podstawę prawną skargi sądowoadministracyjnej stanowią przepisy art 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona w sprawie uchwała została natomiast podjęta w postępowaniach w sprawie skargi wniesionej na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zaś pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania w sprawie rozpatrzenia skarg wniesionych w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 902/23). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Badanie dopuszczalności rozpoznania wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803 – dalej w skrócie jako "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Dokonane wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi reprezentowany przez pełnomocnika skarżący uczynił uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 sierpnia 2023r., nr LXVI/1724/23 w sprawie rozpatrzenia skargi na zastępcę Prezydenta Miasta Gdańska Piotra Kryszewskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18b ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40, 572 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.". Uchwałą tą rozstrzygnięto w przedmiocie złożonej przez skarżącego skargi, uznając ją za bezzasadną. Mając to na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie należy do aktów bądź czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Została bowiem podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do treści art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 16, Warszawa 2019, s. 1072, teza 6). Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in.: postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17). Zgodnie natomiast z art. 228 k.p.a., skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania złożonej przez P. C. w trybie przepisów działu VIII k.p.a. skargi była Rada Miasta Gdańska, która podjęła zaskarżoną uchwałę uznającą tę skargę za bezzasadną. W złożonej skardze pełnomocnik skarżącego powołał się wprawdzie na przepisy art. 101 i art. 101a u.s.g., jednakże taki zabieg nie mógł, w ocenie Sądu, wywołać pożądanych przez niego skutków prawnych. Pomimo bowiem tego, że skarga P. C. na zastępcę Prezydenta Miasta Gdańska Piotra Kryszewskiego została rozpatrzona przez Radę Miasta Gdańska w formie uchwały, to w żadnym wypadku nie może to automatycznie skutkować uznaniem, iż zaskarżona uchwała stanowi akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Zauważyć należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (zob. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17). Istotne dla wyniku postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt ale to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie skargowym do czego kompetencję - zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. - posiadała Rada Miasta Gdańska. Kończąc należy podkreślić, że uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych. Stąd też zaskarżonej w sprawie uchwały Rady Miasta Gdańska nie można zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5, czy pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że omawiane akty informacyjne nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, ważną okolicznością z punktu widzenia możliwości wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt, ale to, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Gdańska - zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. - zapadła w trybie skargowym, co nie daje możliwości objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawach skarg z działu VIII k.p.a. nie są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 37/10; w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1206/17 oraz w Warszawie z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 136/18). Mając powyższe na uwadze brak jest w niniejszej sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi na zaskarżoną uchwałę, która stanowi de facto zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Rady Miasta Gdańska nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).