III SA/Gd 63/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2025 r., nr 37/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Malborku z dnia 21 października 2025 r., nr 1/2025; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Wojewódzkiego Komendanta Policji w Gdańsku na rzecz skarżącej M. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. K. (zwana dalej także "skarżącą", "stroną") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2025 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej należnych w związku ze zwolnieniem ze służby. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Rozkazem personalnym nr 24/2023 Komendanta Powiatowego Policji w Malborku z dnia 19 stycznia 2023 r. M. K. została zwolniona ze służby w Policji z dniem 7 lutego 2023 r. Zgodnie z dokumentacją wypłaconego wynagrodzenia M. K. za miesiąc styczeń i luty 2023 r. otrzymała uposażenie. Ponadto zgodnie z zestawieniem należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji policjantowi przy zwolnieniu ze służby przyznano: 1/ nagrodę roczną za 2023 r. w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w 2023 r.; 2/ odprawę z tytułu zwolnienia ze służby; 3/ ekwiwalent za 87 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Pismem z dnia 30 września 2025 r. M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwała Komendanta Powiatowego Policji w Malborku do zapłaty wskazanych w piśmie kwot pieniężnych z tytułu: niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r., wyrównania odprawy emerytalnej, wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz wyrównania nagrody rocznej, powiększonych o kwotę należnych odsetek. Jako podstawę do swojego żądania strona wskazała treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 - zwanej dalej: "ustawą o szczególnych rozwiązaniach"). Decyzją z dnia 21 października 2025 r. (nr 1/2025) Komendant Powiatowy Policji w Malborku odmówił wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kwestię uposażenia policjantów regulują przepisy Działu V ustawy o Policji oraz przepisy wykonawcze. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 636 - zwanej w skrócie: "u.o.p."), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ust. 1 u.o.p.). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. W 2023 r. wysokość uposażeń policjantów kształtowana była m.in. przez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy określoną w ustawie budżetowej. Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., w 2023 r. przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 u.o.p. należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, tj. kwotę 1.740,64 zł. Jednocześnie, na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od 1 marca 2023 r. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej do 1 marca 2023 r. kwota bazowa ustalana jest zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt. 2 lit. d/ ustawy budżetowej na rok 2023, tj. w wysokości kwoty bazowej obowiązującej na rok 2022 – 1.614,69 zł. Analizując poszczególne żądania organ I instancji wskazał: 1. Wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. (art. 99 i art. 100 u.o.p.): Uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tych miesiącach. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 r. Rozporządzenie zmieniające z 2023 r., wprowadzające nowe - wyższe mnożniki, weszło w życie dopiero 1 marca 2023 r. i nie zawiera przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie. Zgodnie z zasadą lex retro non agit, prawo nie działa wstecz, chyba że przepis szczególny tak stanowi. W tym przypadku brak jest takiej podstawy prawnej. Żądanie wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. jest zatem bezzasadne. 2. Wyrównanie odprawy (art. 115 u.o.p.): Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 u.o.p. policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Zgodnie z art. 115 ust. 1 u.o.p. "wysokość odprawy dla policjanta w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby aż do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok". Kluczowe jest tu sformułowanie "należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Podstawą obliczenia odprawy jest zatem uposażenie (zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym) w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Skoro strona została zwolniona ze służby przed dniem 1 marca 2023 r., to podstawą obliczenia odprawy było uposażenie w wysokości ustalonej według stawek obowiązujących przed tą datą. Późniejszy wzrost uposażeń, wynikający z rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., nie ma wpływu na wysokość odprawy należnej stronie, gdyż w dniu zwolnienia ze służby nowe stawki jeszcze nie obowiązywały. Brak jest przepisu prawa, który nakazywałby waloryzację lub ponowne przeliczenie odprawy w związku z późniejszym wzrostem uposażeń. 3. Wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (art. 115a u.o.p.): Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.p. "policjantowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (...)". Sposób obliczania tego ekwiwalentu reguluje art. 115a u.o.p., który stanowi, że "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala, się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponownie decydujące jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, czyli w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu służby strony. Skoro ostatni dzień służby przypadał przed 1 marca 2023 r. ekwiwalent został prawidłowo obliczony według stawek uposażenia obowiązujących przed tą datą. Podobnie jak w przypadku odprawy, brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia tego świadczenia z uwzględnieniem późniejszej podwyżki uposażeń. 4. Wyrównanie nagrody rocznej (art. 110 u.o.p.): Nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym. Zasady jej przyznawania i obliczania regulują przepisy wykonawcze. Nagroda roczna proporcjonalna wypłacona za rok 2023 - jej wysokość zależy od uposażenia otrzymywanego w okresie służby w 2023 r. czyli za styczeń i luty, tj. według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 r. W tym przypadku nie ma podstaw prawnych do przeliczenia nagrody rocznej z uwzględnieniem podwyżki uposażeń wprowadzonej od 1 marca 2023 r. Podsumowując organ stwierdził, że prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, rekompensata pieniężna, nagroda), jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby, dany miesiąc kalendarzowy). Późniejsze zmiany przepisów płacowych nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią (co nie miało miejsca w przypadku rozporządzenia zmieniającego z 2023 r.). Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych. Ewentualna argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później) nie może mieć wpływu na treść decyzji. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawa jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe - takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu. Na poparcie zajętego stanowiska organ powołał się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2000 r. (sygn. akt SK 22/99), zgodnie z którym określony sposób obliczania świadczeń, uwzględniający kwoty obowiązujące na dzień zwolnienia ze służby, nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Orzeczenie to potwierdza, że stosowanie stawek z dnia zwolnienia jest zgodne z Konstytucją. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania - nie wprowadza wyjątków, klauzul generalnych ani przesłanek ocennych. Organ administracji publicznej nie może zatem przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia, niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy, nawet jeśli taka interpretacja byłaby bardziej korzystna dla strony. Przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej należy do tzw. przepisów bezwzględnie obowiązujących, których wykładnia literalna i systemowa nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca. Dodatkowo świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych. Tym samym przedmiotowe roszczenia wykraczają poza formy działań przewiedzianych przez organ - przełożonego, a ich podejmowanie stanowiłoby naruszenie podstawowych norm prawnych i mogłoby prowadzić do wykorzystania autorytetu organu administracji do innych celów niż wynikające z zadań organizacji, jaką jest Policja. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. K. wskazała na błędne przyjęcie przez organ zamiaru wszczęcia postępowania administracyjnego oraz brak podstaw do procedowania w sprawie, albowiem wniosek dotyczy roszczenia ze stosunku pracy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 11 grudnia 2025 r. (nr 37/2025), Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 99 ust. 3 u.o.p., art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U z 2023 r., poz. 256) oraz art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666) i wskazał, że przepisy te wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r., tj. że w tym okresie stosuje się do obliczenia uposażenia kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 r. z dnia 17 grudnia 2021 r., tj. kwotę 1.614,69 zł. Sformułowanie to nie pozostawia miejsca do dowolnej interpretacji, zatem należy zastosować się wprost do wskazanego brzmienia przepisu. W tym kontekście organ II instancji w całej rozciągłości podtrzymał stanowisko i podniesioną argumentację organu I instancji co do odmowy wyrównania wynagrodzenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę, wyliczanych na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, bowiem organ Policji związany jest istniejącymi i obowiązującymi przepisami prawa, z których jasno wynika, że wypłacone uposażenie jest właściwym, prawidłowo obliczonym oraz należnym uposażeniem. Z uwagi na fakt, że M. K. została zwolniona ze służby w Policji z dniem 7 lutego 2023 r., to przewidziane ustawą budżetową na 2023 r. wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie obowiązywało jej. W skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji M. K. zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 oraz art. 63 § 1. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - zwanej w skrócie: "k.p.a.") - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy: a) przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowana w pragmatyce służbowej , tj. ustawie o Policji. b) sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy; c) sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; d) brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącą; 2. art 1 w zw. z art 104 § 1 w zw. z art 6 k.p.a. - poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącą wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej; 3. art 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i lI instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość; 4. art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; 5. art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a u.o.p. - poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem zwrotu kwoty 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa, a ponadto o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj.: a) rozkazu personalnego nr 24/2023 Komendanta Powiatowej Policji w Malborku z dnia 19 stycznia 2023 r. o zwolnieniu ze służby z dniem 3 lutego 2023 r., b) decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ustaleniu prawa do emerytury i jej wysokości z dnia 2 marca 2023 r. - celem wykazania faktu przejścia skarżącej na emeryturę, braku istnienia stosunku służbowego o charakterze administracyjnym między stronami, braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o Policji wobec skarżącej - wobec utraty statusu funkcjonariusza oraz podległości wobec przełożonego, braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, rozstrzygającej władczo o przyznaniu wyrównania uposażenia i innych świadczeń oraz odsetek wobec funkcjonariusza, który odszedł ze służby. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że inicjatywa wystosowania wezwania do zapłaty wynikała z faktu pojawienia się w obrocie prawnym prawomocnych orzeczeń sądów pracy (skarżąca przytoczyła szereg sygnatur spraw), na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom przechodzącym w okresie stycznia/lutego 2023 r. na emeryturę przy tożsamych okolicznościach co niniejsza sprawa. Stanowisko to poparte zostało przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który przyznał, że istnieją podstawy do przyznania żądanych wyrównań świadczeń, natomiast uzyskanie ich możliwe jest tylko na drodze sądowej przed sądem pracy (sądem powszechnym). Niekorzystność mechanizmu wywołanego art. 41 ustawy okołobudżetowej potwierdziło także Kierownictwo resortu Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 4 kwietnia 2024 r. wskazujące, że powyższy zapis spowodował pokrzywdzenie funkcjonariuszy, którzy odchodzili na zaopatrzenie emerytalne w okresie od 1 stycznia do 28 lutego 2023 r. Z tego powodu regulacja ta celowo nie została uwzględniona w kolejnym projekcie ustawy budżetowej, co potwierdza wystąpienie anomalii skutkującej dyskryminacją byłych pracowników oraz zasadność roszczeń funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby w ww. okresie. Skierowanie wezwania do zapłaty było więc motywowane zamiarem uzyskania należności wskazanych w treści w sposób polubowny, przed ewentualnym skierowaniem sprawy na drogę sądowa. Odnosząc się do niewłaściwej interpretacji wniosku strony, powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca zaznaczyła, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zawsze wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony. Dopiero wówczas możliwe staje się określenie zakresu okoliczności faktycznych relewantnych w danej sprawie, wyczerpujące ich ustalenie oraz pełna analiza tak ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie na tej podstawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Żądaniem wezwania do zapłaty skierowanego do organu było literalnie uzyskanie zapłaty należności. Pismo to nie zawierało żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie ponownego przeliczenia uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń, ani żadnego innego, które jakkolwiek sugerowałoby konieczność wszczęcia przez organ postępowania. Takim działaniem organ przekroczył granicę uprawnień procesowych przysługujących stronie, narzucając jej konieczność uczestnictwa celem obrony swoich praw w postępowaniu, którego skarżąca wywołać nie zamierzała. W niniejszym stanie sprawy żaden z organów nie podjął czynności zmierzających do ustalenia brzmienia faktycznego żądania strony, jeśli miał w tym zakresie wątpliwości. Skarżąca wyjaśniła, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do wyrównań, wobec czego w sprawie właściwy pozostaje sąd powszechny. Z tego względu, korzystając z jedynej słusznej ścieżki, skarżąca skierowała do Komendanta Powiatowego Policji w Malborku wezwanie do zapłaty w ramach procedury cywilnoprawnej wskazując, że dochodzone roszczenie ma charakter majątkowy, wynikający ze stosunku służbowego o cechach wyłącznie zobowiązania cywilnoprawnego. Mając na uwadze, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek, w sprawie ewidentny jest brak przesłanki do zautomatyzowanego urzędniczego wszczęcia postępowania, a i wniosku o jego wszczęcie pochodzącego od strony legitymującej się interesem prawnym do jego wszczęcia nie było. Nadto niekwestionowanym pozostaje fakt, że jeżeli sprawa dotyczy dochodzenia roszczenia majątkowego o charakterze cywilnoprawnym, to nie może być rozpoznawana w trybie postępowania administracyjnego. Wobec tego poza kompetencjami Komendanta Powiatowego Policji w Malborku jako organu administracji publicznej powinna pozostawać kwestia rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, czy z mocy przepisów ustawy budżetowej skarżącej przysługiwało prawo do proporcjonalnego wzrostu uposażenia w zakresie wywiedzionego w wezwaniu do zapłaty roszczenia. Kwestia ta nie może być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, której legalność podlega kontroli sądów administracyjnych jedynie w ograniczonym zakresie mającym ocenić jej zgodność z prawem, bez badania zasadności dochodzonego zobowiązania. Skarżąca zakwestionowała też argumentację organów w przedmiocie formy załatwienia sprawy. Organ odwoławczy wskazał bowiem na poprawność działania organu I instancji, który przyjął, że w obecnym kształcie prawa administracyjnego działania organów administracji, związane z niektórymi uprawnieniami bądź obowiązkami, mogą mieć formę albo czynności materialno-technicznych albo formę decyzji administracyjnej, w zależności od sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli organ administracyjny pozytywnie rozstrzyga sprawę, to dokonuje tego w ramach czynności materialno-technicznej (tzn. np. poprzez wypłatę świadczenia), natomiast w sytuacji, gdy rozstrzyga ją negatywnie, wówczas wydaje decyzję administracyjną odmawiającą przyznania określonego świadczenia. Można więc wysnuć konkluzję, że organy stosują praktykę polegającą na milczącym załatwieniu sprawy, jeśli pozytywnie rozpatrzą żądanie, a jeśli negatywnie, wówczas rozstrzygają sprawę w formie decyzji orzekając co do meritum. Zgodnie zaś z treścią art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Ustawa o Policji nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy w odniesieniu do świadczeń z art. 99-102 oraz 104, pomijając już fakt, że w ogóle nie zawiera ona regulacji w przedmiocie sposobu przyznawania i wypłat wyrównań świadczeń. Jednocześnie w dalszej części wywodu organ II instancji zaprzecza swojej argumentacji wskazując, że: "rozstrzygnięcie kwestii uposażenia wino nastąpić w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna". Argumentacja ta jest o tyle bulwersująca, że "rozstrzygnięcie" może mieć przecież zarówno charakter pozytywny jak i negatywny. Wskazuje to na fakt, że organy nie mają świadomości znaczenia ani celu regulacji kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustaw szczególnych, które stosują w praktyce, a ich działanie należy oceniać jako niezgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. W konsekwencji jako nieuprawnione pozostaje przekształcenie postępowania cywilnego w postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, co stanowi naruszenie prawa do sądu. Kwestia właściwości sądowej została bowiem rozstrzygnięta uchwałą Sądu Najwyższego Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 2025 r. (sygn. akt III PZP 2/25). Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca przedstawiła przepisy regulujące zasady przyznawania przedmiotowych świadczeń wskazując na trafność stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. (sygn. akt III PZP 1/05): "Wprawdzie należne funkcjonariuszowi służb mundurowych uposażenie z tytułu świadczonej przezeń służby ma podstawę w publicznoprawnym (administracyjno-prawnym) stosunku służbowym, ale przez to nie traci ono charakteru wierzytelności pieniężnej, do jakiej z tytułu pełnionej służby nabywa prawo funkcjonariusz publiczny wobec państwa - Skarbu Państwa (art. 33 KC) reprezentowanego w danym przypadku przez właściwego (wskazanego w ustawie) przełożonego (art. 36 StrażGranU). Oznacza to, że nabyte przez funkcjonariusza służb mundurowych w ramach stosunku służbowego prawo do uposażenia ma charakter przysługującego mu prawa majątkowego, którego terminowa wypłata stosownie do woli samego ustawodawcy jest elementem koniecznym prawidłowego wykonania przez państwo (Skarb Państwa) tego obowiązku (zobowiązania). Właśnie dlatego na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z chwilą wymagalności należnego funkcjonariuszowi służby mundurowej uposażenia podlega ono równej dla wszystkich praw majątkowych ochronie prawnej, o ile ochrona w konkretnym przypadku nie została uchylona lub ograniczona na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego, i to w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mimo że stosunek służbowy funkcjonariusza służb mundurowych ma charakter publicznoprawny (administracyjno-prawny), należy mieć na uwadze i to, że - jak trafnie stwierdził TK w wyroku z 10.7.2000 r. (SK 12/99) - polski ustawodawca "nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania. Niewykonanie lub nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga za sobą skutki wskazane w Kodeksie cywilnym (...)". Komendant Powiatowy Policji w Malborku nie posiada ustawowej delegacji ani materialnoprawnej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie oceny zasadności roszczenia majątkowego funkcjonariusza objętego wezwaniem do zapłaty. Jedyna jego kompetencją względem dochodzonego roszczenia było wskazanie na gruncie prawa cywilnego czy wierzytelność uznaje czy też nie, a dalsze kroki prawne bez podejmowania jakiejkolwiek manifestacji władztwa administracyjnego winien był pozostawić skarżącej, aby ta dowiodła zasadności wierzytelności przed powołanym do tego sądem powszechnym. Skarżąca zwróciła też uwagę na brak istnienia stosunku zależności służbowej pomiędzy skarżącą a Komendą czy Komendantem Powiatowym Policji, gdyż skarżąca nie pełni już służby jako funkcjonariusz z powodu przejścia na emeryturę. Bezpośredni przełożony funkcjonariusza Policji w sprawach osobowych lub wyższy przełożony może wydawać względem niego akty władcze, tj. rozkazy, postanowienia, polecenia czy decyzje administracyjne wynikłe ze stosunku służbowego jedynie w trakcie trwania tego stosunku. Poza tym skarżąca nie podzieliła stanowiska jakoby przedmiotowe należności nie miały charakteru spornego. O ile skarżąca rzeczywiście została zwolniona dnia 7 lutego 2023 r., a więc przed dniem obowiązywania nowej stawki uposażenia zasadniczego, to organ nie dostrzega jednak zjawiska podwójnego standardu traktowania funkcjonariuszy, którzy pozostali w służbie po 1 marca 2023 r. oraz tych, którzy odeszli z niej przed tą datą. Znamienny pozostaje fakt, że decyzja o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza nie zawsze wynika z jego autonomicznej decyzji, często pozostaje poza zasięgiem funkcjonariusza, którego dotyczyła (tak jak w niniejszej sprawie, w której konieczność zwolnienia ze służby związana była z niezdolnością do pełnienia służby). Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że organ miał kompetencję do wydania decyzji, to rozstrzygnięcie i tak pozostaje wadliwe merytorycznie. Komendant błędnie przyjął, że świadczenia należne za styczeń i luty 2023 r. powinny być obliczane na podstawie kwoty bazowej z ustawy budżetowej na 2022 r. (1.614,69 zł), podczas gdy zastosowanie powinna znaleźć kwota bazowa z ustawy budżetowej na 2023 r. (1.740,64 zł). Wskazany mechanizm różnicowania pracowników w oparciu o zakazane prawem kryteria narusza także zasadę zaufania do państwa i ochrona praw nabytych. Funkcjonariusze, którzy świadczyli służbę w styczniu i lutym 2023 r., wykonywali identyczne obowiązki jak pozostali, a jednak zostali nieprawidłowo wynagrodzeni. Takie stanowisko potwierdzają już pierwsze prawomocne orzeczenia sądów pracy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał m.in., że w innych jednostkach Policji również toczą się postępowania w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. W szeregu spraw, których sygnatury organ przytoczył sądy administracyjne prawomocnie oddaliły skargi. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2026 r. skarżąca powołała się na szereg wyroków sądów administracyjnych, natomiast w kolejnym piśmie z dnia 10 lutego 2026 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe twierdzenia, żądania oraz wnioski, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych orzeczeń sądów powszechnych oraz wskazanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 19 stycznia 2026 r. - celem wykazania faktu: 1/ ujednolicenia drogi sądowej, zarówno przez sądy powszechne, sądy administracyjne oraz komendy policji, wskazując na właściwość wyłącznie sądów powszechnych oraz 2/ występującej w praktyce orzeczniczej kwalifikacji tożsamych faktycznie i prawnie roszczeń, jako spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, w tym wydziały cywilne, a tym samym 3/ uznania, że w niniejszych sprawach droga sądowa jest dopuszczalna wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, 4/ uwzględnienia jednolitego orzecznictwa przez komendy policji przez zaniechanie wydawania decyzji i przez umarzanie postępowań administracyjnych w tym przedmiocie, 5/ nieaktualności stanu prawnego i faktycznego w chwili wydania decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skarżąca ponownie zaakcentowała fakt przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji wbrew jej woli oraz wskazała - w oparciu o przytoczone orzecznictwo - na wadliwość działania organów w sprawie i dyskryminujący charakter decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone decyzje zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzje Komendanta Powiatowego Policji w Malborku z dnia 21 października 2025 r. odmawiająca skarżącej wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej należnych w związku ze zwolnieniem ze służby. W niniejszej sprawie istota rozstrzygnięcia – co należy podkreślić - nie dotyczyła zastosowania przepisów prawa materialnego i treści wydanych decyzji, lecz dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie wszczęcia postępowania - wydania tych decyzji. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Z powyższego wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania – na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., albo z urzędu, a więc z inicjatywy organu. W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, bowiem w sprawie chodziło o realizację uprawnień skarżącej, a nie obowiązków publicznoprawnych. Zatem tylko skarżący był wyłącznie dysponentem swoich uprawnień i od jego woli zależało, czy je realizuje, czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. W orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Podkreślić należy, że w sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu. W art. 61 § 2 k.p.a. przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak w niniejszej sprawie nie zachodził. Wynika to z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych i treści decyzji organów obu instancji. W przypadku zastosowania art. 61 § 2 k.p.a. konieczna jest zgoda strony, która musi być uzyskana w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Zgoda taka powinna mieć formę odpowiadającą treści podania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. i być wyrażona stanowczo, czyli jednoznacznie i bezwarunkowo. Nieuzyskanie takiej zgody sprawia, że organ jest obwiązany umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ nie starał się o uzyskanie zgody skarżącego na wszczęcie postępowania i takiej zgody nie uzyskał. Skarżąca, reprezentowana od początku przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wnosiła w niniejszej sprawie o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz realizowała tzw. przedsądowe wezwanie do zapłaty, jako element poprzedzający wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Stanowisko to konsekwentnie podtrzymywała w odwołaniu od decyzji oraz w skardze do tutejszego Sądu. To, czy w niniejszej sprawie, w odniesieniu do żądania wyrównania uposażenia, droga przed sądem powszechnym skarżącej przysługuje, nie ma znaczenia. Nawet też gdyby organ miał rację, to niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji merytorycznej, bowiem skarżąca nie tylko tego się nie domagała, ale na każdym etapie postępowania zaprzeczała, by jej intencją było wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsame stanowisko w zasadniczo analogicznym stanie faktycznym i prawnym wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2026 r. (sygn. akt III SA/Gd 530/25), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Podsumowując, pomimo twierdzeń skarżącej dotyczących intencji wniesienia przez nią pisma z dnia 30 września 2025 r., zostały wydane w sprawie przez organy obu instancji decyzje merytoryczne, co w świetle powyższych rozważań było niedopuszczalne. Z powyższych względów, podzielając te zarzuty skargi, które dotyczyły omówionej wyżej kwestii, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając, że organy obu instancji rażąco naruszyły prawo (art. 61 § 1 k.p.a.), a organ odwoławczy nadto art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymując merytoryczną decyzję organu I instancji w mocy, wydaną mimo braku wniosku o wszczęcie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, bowiem zachodziły przyczyny określone w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (punkt 1. sentencji wyroku). Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne (punkt 2. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 215). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, oraz opłata od pełnomocnictwa - 17 zł (punkt 3. sentencji wyroku).