III SA/Gd 89/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 13 grudnia 2024 r., nr SKO.482.32.2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr G.1431.1.2024.VII., 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 listopada 2024 r. nr SKO.482.29.2024 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 7 października 2024 r. nr G.1431.1.2024.VII.

III SA/Gd 89/25 UZASADNIENIE W.K. pismem z dnia 1 lipca 2024 r. zwrócił się do Starosty Powiatowego w Bytowie o "wydanie mu pism skierowanych do Wojewody Pomorskiego na wniosek telefoniczny z dnia 6.09.2023 r. od Pani I.C. nr sprawy [...]". Kolejnym pismem, datowanym na 9 lipca 2024 r. W.K. zwrócił się do Starosty Powiatowego w Bytowie, "mając na uwadze doręczone mu pismo – wypis z rejestru gruntów z 06.09.2023 r. dla działki [...] obręb [...], o wydanie mu prawidłowego pisma tzn. takiego, które zostało przesłane na wezwanie z Urzędu Wojewódzkiego w Słupsku, potwierdzonego za zgodność z oryginałem". Wskazał, że w piśmie brakuje części rubryk i nie zawiera ono wszystkich danych, które zawiera wysłane do Urzędu Wojewódzkiego pismo". Decyzją z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr G.1431.1.2024.VII Starosta Bytowski, powołując się miedzy innymi na przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako: "u.d.i.p.", odmówił W.K. udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca otrzymał kserokopię notatki służbowej wraz ze służbowymi mailami oraz zanonimizowanym uproszczonym wypisem z rejestru gruntów. Zdaniem organu nie było możliwe udostepnienie wnioskodawcy przedmiotowego wypisu wraz z danymi osobowymi osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości, z uwagi na ochronę ich prywatności. Decyzję tę uchylił Starosta Bytowski swą kolejną decyzją z dnia 7 października 2024 r. wydaną na podstawie art. 132 §1 k.p.a. wskutek uwzględnienia przez organ odwołania wnioskodawcy. Powyższa decyzja została zaś uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 listopada 2024 r. nr SKO.482.29.2024. Kolegium w tej samej decyzji umorzyło postepowanie przed organem I instancji w przedmiocie uwzględnienia przez ten organ zarzutów odwołania w trybie art. 132 §1 k.p.a. To samo Kolegium decyzją z dnia 13 grudnia 2024 r. nr SKO.482.32.2024. utrzymało w mocy decyzję Starosty Bytowskiego z dnia 7 sierpnia 2024 r. wymienioną powyżej. Zdaniem Kolegium organ I instancji uczynił zadość swemu obowiązkowi udostępniając W.K. wypis z rejestru gruntów z wszelkimi danymi oprócz tych, które podlegały anonimizacji z uwagi na ochronę prawa do prywatności. W.K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc, że nie zachodziły podstawy prawne do zanonimizowania żądanego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2026 r. poz.143, dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli Sąd może stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że dotknięta jest ona wadą wymienioną w art. 156 §1 k.p.a. (art.145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zgodnie zatem z art. 16 ust.1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji jedynie wówczas, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a podmiot ten odmawia jej udostępnienia (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 807/08). Oznacza to, że wskazane przepisy mają zastosowanie tylko wtedy, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, a zarazem spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza brak podstaw prawnych do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach zgodnie z art. 1 §2 u.d.i.p., organ nie ma podstaw do wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, powinien natomiast zawiadomić wnioskującego, że przedmiot jego żądania nie mieści się w pojęciu informacji publicznej lub że przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu do żądanej informacji. Przepisy określające zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, stanowiących wypisy z ewidencji gruntów są zawarte są w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) powoływanej dalej jako p.g.k., a dokładnie w art. 24 ust. 5 tej ustawy, który w sposób pełny i jednoznaczny określa krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania wypisów z ewidencji gruntów i budynków, zawierających dane osobowe, jak również zakres tych informacji oraz tryb ich udostępnienia (por. też wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 777/13, CBOSA). Przepis art. 24 ust. 5 p.g.k. stanowi, że starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów: 2b) sądów na potrzeby prowadzonych postępowań; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2b, które mają interes prawny w tym zakresie. Jak wynika z powyższych regulacji ustawodawca, wypisy z ewidencji gruntów i budynków wydawane są w odrębnym, szczególnym reżimie prawnym zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym (wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 777/13 oraz wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1373/15 a także wyrok NSA z dnia 28 listopada 2025 r. sygn.. akt I OSK 82/23). Zatem zgodnie z zasadą wynikającą z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – wyłącznie ta ustawa mogłaby mieć zastosowanie w odniesieniu do wniosku skarżącego o udostępnienie mu dokumentu wypisu z ewidencji gruntów. Przepis art. 24 ust. 5 p.g.k. jako lex specialis - wyłącza bowiem zastosowanie u.d.i.p. do informacji w postaci wypisów z operatu geodezyjnego wchodzącego w skład ewidencji gruntów. W tej sytuacji w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ani inne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiące podstawę do wydawania decyzji administracyjnych. Należy wskazać dodatkowo, że mailowa korespondencja robocza pomiędzy pracownikami organów administracji różnego szczebla stanowi ewidentny przykład dokumentów wewnętrznych nie objętych regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotą dokumentu wewnętrznego, jak trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7293/21 jest to, że jest on dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów. Zatem sporządzony dla potrzeb organów administracji wypis z ewidencji gruntów przekazywany w trybie wewnętrznego obiegu dokumentów pomiędzy pracownikami tych organów, związanego z wykonywaniem przez nich stosownych zadań nie może być uznany za dokument urzędowy, podlegający reżimowi udostępnienia regulowanemu przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania organu, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, a także WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013r., sygn. akt II SA/Gd 187/13). Skoro w rozpatrywanej sprawie żądana przez skarżącego informacja podlegać mogła udostępnieniu wyłącznie w trybie określonym w przepisach p.g.k. to wydawanie przez rozstrzygające sprawę organy jakichkolwiek decyzji administracyjnych na podstawie przepisów u.d.i.p. było pozbawione podstawy prawnej. W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja jak i wszystkie poprzedzające ją decyzje administracyjne dotyczące wniosku skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej dotknięte były wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. nie tylko o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ale także dwóch pozostałych incydentalnych decyzji wydanych w granicach sprawy bez podstawy prawnej, czyli decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 7 października 2024 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 27 listopada 2024 r. nr SKO.482.29.2024. Powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.