III SA/Gl 1015/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. R. na czynność Prezydenta Miasta R. z dnia 26 września 2025 r. nr DI.560.22.2025.EW.1 w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie bonu na zasiedlenie stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Wnioskiem z 18 września 2025 r. K. R. (dalej: strona; skarżąca) zwróciła się do Dyrektora [...] Urzędu Pracy w R. o przyznanie bonu na zasiedlenie w wysokości 14.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zamieszkania (w związku z podjęciem pracy poza miejscem dotychczasowego zamieszkania), na podstawie art. 208 ustawy z 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz.U. z 2025 r. poz. 620 ze zm.; dalej: ustawa o rynku pracy). W treści wniosku skarżąca oświadczyła m.in., że po podjęciu zatrudniania planuje zamieszkać w P., a odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której zamieszka wynosi 380 km lub łączny najkrótszy czas dotarcia do tej miejscowości i powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania przekracza 3 godziny dziennie. Pismem z 26 września 2025 r. znak: DI.560.22.2025.EW.1 Dyrektor [....] Urzędu Pracy w R. działając na mocy upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta R. (dalej również: organ; PUP) poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie. Wskazał, że przyznanie bonu na zasiedlenie zgodnie z art. 208 ustawy o rynku pracy następuje w drodze tzw. uznania administracyjnego. Następnie organ zauważył, że zgodnie z przedstawionymi dokumentami oraz przeprowadzonym postępowaniem dotyczącym możliwości podjęcia pracy na stanowisku lekarza stażysty oraz obowiązującymi w tym zakresie regulaminami okręgowych izb lekarskich jednym z warunków przyznania stażu podyplomowego jest posiadanie stałego zameldowania lub miejsca zamieszkania na obszarze działania danej izby. W związku z możliwością odbycia stażu podyplomowego w Uniwersyteckim Szpitalu [...] w P., jak zauważył dalej organ, strona natomiast wskazała miejsce zamieszkania na terenie działania danej okręgowej izby lekarskiej, tj. P.. Zdaniem organu "zgodnie z normą Kodeksu Cywilnego" miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Mianowicie jest to miejsce stałego pobytu, będące ośrodkiem życia codziennego, w którym skoncentrowane są plany życiowe danej osoby. Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. W ocenie organu stałym miejscem zamieszkania jest P., a nie jak wskazała skarżąca we wniosku o przyznanie bonu R... W ocenie organu, strona nie spełnia więc ustawowych przesłanek ubiegania się o bon na zasiedlenie w [...] PUP, dlatego orzeczono o negatywnym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Dodatkowo organ zauważył, że przyznanie bonu musi być racjonalne i zasadne z punktu widzenia aktualnej struktury i potrzeb lokalnego rynku pracy, czego skarżąca nie gwarantuje. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) strona domagała się: (1) uchylenia zaskarżonej czynności w całości; (2) zobowiązania PUP do ponownego rozpatrzenia wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie. Podniosła następujące zarzuty, a mianowicie: 1. błędne ustalenie miejsca zamieszkania - organ przyjął, że miejscem zamieszkania strony jest P., podczas gdy faktycznie zamieszkuje w R., co potwierdzają złożone dokumenty; 2. naruszenie art. 208 ustawy o rynku pracy, gdyż organ niezasadnie uznał, że strona nie spełnia przesłanek ustawowych do przyznania bonu, pomijając, że podjęcie pracy w P. wiąże się z koniecznością zmiany miejsca zamieszkania z R.; 3. naruszenie zasady prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi, gdyż organ arbitralnie stwierdził, że strona może odbywać lekarski staż podyplomowy na terenie [...] Izby Lekarskiej, choć wybór miejsca stażu podyplomowego należy do lekarza i zależy od dostępnych ofert i procedur izby lekarskiej. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że zaskarżona decyzja organu została oparta na błędnym ustaleniu jej miejsca zamieszkania oraz nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy o rynku pracy. W rzeczywistości po zakończeniu studiów w P., jak argumentowała skarżąca w uzasadnieniu skargi, powróciła do miejsca swojego stałego pobytu, którym jest R... Zwrócono uwagę, że tutaj znajduje się jej centrum życia rodzinnego i społecznego. Z tego względu, w ocenie strony, należy przyjąć, że jej miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów prawa znajduje się w R.. Natomiast podjęcie stażu podyplomowego w Uniwersyteckim Szpitalu [...] w P. wiąże się z koniecznością zmiany miejsca zamieszkania i przeniesienia centrum życiowego strony do innej miejscowości, co wprost odpowiada przesłankom ustawowym do przyznania bonu na zasiedlenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej czynności, a w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi strony jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest skierowane do skarżącej pismo Dyrektora [....] Urzędu Pracy w R. z 26 września 2025 r. wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta R. o odmowie przyznania bonu na zasiedlenie w związku z jej wnioskiem z 18 września 2025 r. Zgodnie z art. 208 ustawy z 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz.U. z 2025 r. poz. 620 ze zm.; dalej: ustawa o rynku pracy) na wniosek bezrobotnego starosta może na podstawie umowy przyznać bon na zasiedlenie w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 200 % przeciętnego wynagrodzenia za pracę, w związku z zamiarem podjęcia przez bezrobotnego zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z zamiarem podjęcia zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, wynosi co najmniej 80 km lub łączny najkrótszy czas dotarcia do tej miejscowości i powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania przekracza 3 godziny dziennie. Przepisy ustawy o rynku pracy nie przewidują wyraźnie formy decyzji rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie przyznania bonu na zasiedlenie na podstawie art. 208 ust. 1 i nast., to odmowa przyznania tego prawa dokonana w formie pisemnej stanowi inny niż określony w pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wśród bowiem spraw wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 14 ustawy o rynku pracy, ustawodawca nie przewidział wydawania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania bonu na zasiedlenie (por. też m.in. wyrok WSA w Kielcach z 22 lipca 2020 r., II SA/Ke 518/20, Legalis nr 2483847). Powodem odmowy przyznania bonu w przedmiotowej sprawie, było wskazanie przez organ, że "w związku z przeprowadzoną procedurą przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza w celu odbycia stażu podyplomowego oraz wybraną ścieżką kariery zawodowej, stałym miejscem zamieszkania strony jest P., a nie jak wskazano we wniosku o rejestrację jako osoba bezrobotna oraz o przyznanie bonu R..". Z ww. stanowiskiem nie zgadzała się natomiast skarżąca, która podnosiła zarzuty związane z błędnie ustalonym przez PUP stanem faktycznym sprawy - mianowicie, że miejscem stałego zamieszkania strony jest P., a nie R... W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że aktualne brzmienie art. 208 ust. 1 in principio ustawy o rynku pracy w zakresie istotnym dla sprawy stanowi o możliwości przyznania na wniosek bezrobotnego bonu na zasiedlenie w związku z zamiarem podjęcia przez bezrobotnego zatrudnienia (a nie – jak we wcześniejszej ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 214 ze zm. – "w związku z podjęciem zatrudnienia" – por. jej art. 66n ust. 1 i obecnie obowiązujący art. 208 ust. 1 ustawy o rynku pracy), co jeszcze bardziej przystaje do omawianej sytuacji. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 208 ust. 3 ustawy o rynku pracy środki Funduszu Pracy przyznane w ramach bonu na zasiedlenie bezrobotny przeznacza na pokrycie kosztów zamieszkania związanych z podjęciem zatrudnienia, wykonywaniem innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku wiąże się zatem z posiadaniem już aktualnej deklaracji pracodawcy o zamiarze zatrudnienia. To zaś może wymagać bieżącego zamieszkania w nowej miejscowości jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku i przyznaniem środków w ramach bonu na zasiedlenie, co przecież nie wyklucza tego, że skarżąca faktycznie zmienia miejsce zamieszkania w celu podjęcia zatrudnienia i potrzebuje środków na ten cel. Przede wszystkim PUP nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego w powyższym zakresie, opierając swe ustalenia co do braku faktycznej zmiany miejsca zamieszkania wyłącznie na informacji "w sprawie list podmiotów uprawnionych do prowadzenia staży podyplomowych" z którego, w ocenie organu, ma natomiast wynikać, że można ten staż odbyć na terenie [...] Izby Lekarskiej w K. Poza tym organ twierdzi, że "z przeprowadzonej procedury przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza w celu odbycia stażu podyplomowego oraz wybraną ścieżką kariery zawodowej, stałym miejscem zamieszkania strony jest P.". W ocenie Sądu wyżej wskazane ustalenia są arbitralne i nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zwrócić należy uwagę, że z oświadczenia strony z 22 września 2025 r. wynika, że jej aktualnym miejscem zamieszkania jest R... Powyższa deklaracja koresponduje z dokumentem urzędowym z 15 września 2025 r. w postaci zaświadczenia z rejestru PESEL. Poza tym z notatki służbowej z 16 września 2025 r. wynika, że do rejestracji elektronicznej został dołączony skan dowodu osobistego skarżącej wydany przez Prezydenta Miasta R. z 9 czerwca 2025 r. Wszystkie wyżej wskazane dowody przeczą twierdzeniu organu, że miejscem stałego zamieszkania jest P., a nie R... W oświadczeniu z 22 września 2025 r. skarżąca wyjaśniła przy tym, że w czasie składania wniosku W-1 o prawo wykonywania zawodu studiowała i mieszkała w P., dlatego w dokumentacji wskazany został adres na terenie województwa wielkopolskiego. W ocenie Sądu orzekającego w ww. sprawie odmowa przyznania bonu w takiej sytuacji mijałaby się z zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego tę instytucję. Niezależnie od tego godzi się również wskazać, że zaskarżona czynność narusza zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 7 listopada 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.), art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie czynności (pismo z 26 września 2025 r. znak DI.560.22.2025.EW.1) jest bowiem lakoniczne i nie zawiera chronologicznego i kompletnego przedstawienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. W szczególności uzasadnienie nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na swoich przypuszczeniach i dywagacjach, gdyż nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) na okoliczność zmiany miejsca zamieszkania skarżącej i jej charakteru. Brak też zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości odniesienia się do zebranych dowodów przed wydaniem ww. pisma z 26 września 2026 r., co oznacza naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że zgodnie z obecnie obowiązującym art. 208 ust. 2 ustawy o rynku pracy starosta może zażądać od bezrobotnego dokumentów potwierdzających dotychczasowe miejsce zamieszkania wskazane we wniosku, o którym mowa w ust. 1. Tymczasem organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Skarżąca w skardze natomiast podkreśliła, że na przestrzeni lat to właśnie R.. stanowił jej miejsce zamieszkania i taki też stan utrzymywał się w chwili złożenia wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie. W ocenie skarżącej tego rodzaju ustalenie znajduje swe bezpośrednie potwierdzenie w sposobie funkcjonowania skarżącej, ale także wszelkich dokumentach z powołanego okresu, którymi organ dysponował. Organ natomiast dowolnie twierdzi, że "w związku z przeprowadzoną procedurą przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza w celu odbycia stażu podyplomowego oraz wybraną ścieżką kariery zawodowej stałym miejscem zamieszkania strony jest P., a nie jak wskazano we wniosku o rejestrację jako osoba bezrobotna". Zdaniem Sądu taki sposób wnioskowania i eksponowane w podsumowaniu pisma z 26 września 2025 r. założenie, że zaprezentowane przez skarżącą zachowanie mogło być ukierunkowane jedynie na uzyskanie środków pieniężnych zmierza do pozbawienia skarżącej prawa do wsparcia finansowego ze środków publicznych, bez wcześniejszego prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego. Poza tym zaskarżona czynność (pismo organu z 26 września 2025 r.) nie wskazuje nawet dokładnego terminu zmiany miejsca zamieszkania bądź też tego czy taka zmiana rzeczywiście miała miejsce. Organ nie zadał sobie też trudu, żeby zbadać przebieg zarówno wykształcenia jak i ścieżki zawodowej skarżącej. Nie zwrócił też uwagi na rodzaj umowy jaka miałaby być zawarta z przyszłym pracodawcą - Uniwersyteckim Szpitalem [...] w P. (według deklaracji o zamiarze zatrudnienia osoby bezrobotnej wskazano, że umowa ma być zawarta na czas określony tj. od 1 października 2025 r. i obowiązywać na okres 13 miesięcy). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że wydając zaskarżoną czynność organ naruszył przepisy prawa materialnego regulujące przyznanie bonu na zasiedlenie, oraz przepisy procesowe, co musiało prowadzić do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu oraz przeprowadzi postępowanie dowodowe we właściwym zakresie (art. 153 p.p.s.a.). Podejmując rozstrzygnięcie organ przy tym należycie uzasadni swoje stanowisko, w tym odniesienie się do zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów (dokumenty urzędowe i prywatne), dokonana ich oceny, a następnie samodzielnie rozważy, czy zachodzi potrzeba ich ewentualnego uzupełnienia w trybie art. 208 ust. 2 ustawy o rynku pracy. Organ uwzględni wskazaną przez Sąd wykładnię art. 208 ust. 1 ustawy o rynku pracy, w tym również zwróci uwagę na cele i funkcje jakie spełnia tego typu instytucja - które zostały przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy o rynku pracy - a mianowicie: "Utrzymano bon na zasiedlenie jako narzędzie umożliwiające bezrobotnemu podjęcie pracy poza miejscem dotychczasowego zamieszkania. Rozwiązania w bonie na zasiedlenie w głównej mierze bazują na obecnie obowiązujących przepisach ustawy o promocji zatrudnienia. Zasadnicza zmiana w bonie na zasiedlenie dotyczy m.in. rozszerzenia podmiotowego, co wynika z generalnej zasady odstąpienia od ograniczeń wiekowych dla form wsparcia określonych w ustawie. Uproszczono procedurę oświadczenia o spełnieniu warunków przyznanego bonu na zasiedlenie między innymi poprzez rezygnację z wymogu podlegania ubezpieczeniom społecznym w trakcie zatrudnienia. Bon na zasiedlenie będzie przyznawany na wniosek bezrobotnego, który poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zamierza poszukiwać zatrudnienia. Dodatkowo, starosta uzyskał możliwość zażądania od wnioskodawcy dokumentów potwierdzających dotychczasowe miejsce zamieszkania" (por. Rządowy projekt ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, druk nr 948; vide: https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/druk.xsp?nr=948).