III SA/Gl 221/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Specjalista Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Raciborzu na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 20 grudnia 2002 r. nr III/27/2002 w przedmiocie zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator Rejonowy w Raciborzu pismem z 12 lutego 2024r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia nieważności uchwały nr III/27/2002 Rady Miasta Racibórz z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych wraz ze zmianami przyjętymi Uchwałą nr XII/141/2003 z dnia 22 października 2003 r. oraz Uchwałą nr XXVII1/414/2005 z dnia 26 stycznia 2005 r. – w całości. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 94 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78 poz. 483; dalej jako Konstytucja RP), art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. 2019 r., poz. 1461) oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej u.s.g.) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Rada 20 grudnia 2002 r. przyjęła w/w Uchwałę w sprawie ustalenia zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. W pisemnym stanowisku zaś wskazała, iż jej zdaniem przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ posiada niewątpliwie cechę ogólności tj. generalność i abstrakcyjność; odnosi się do nieograniczonej liczby adresatów, którzy wypełniają zakres zastosowania wskazany w danym przepisie uchwały. Zatem powinna być opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a zaniechanie w tym zakresie spowodowało nieważność uchwały. Powołał się na orzecznictwo w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie akcentując, że uchwała odpowiada prawu. Powołano się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego i podobne regulacje w innych miastach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.). W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano Uchwałę Rada Miasta Racibórz z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych wraz ze zmianami - celem zbadania zasadności zarzucanej jej sprzeczności z art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Analizując powyższe stwierdzić należało, że w/w uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym warunkiem wejścia w życie takiej uchwały jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obszernie problem statusu uchwały w sprawie zasad przyznawania diety radnym oraz zwrotu kosztów podróżny służbowych omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2024 r., o sygn. akt III OSK 2383/22. Podkreślił prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16). Uchwała w powyższym zakresie zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego oraz przewodniczący rady gminy i wiceprzewodniczący rady gminy. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego i dodatkowo funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Natomiast sporna uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 7 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zatem podnoszone przez organ administracji argumenty wskazujące na odmienny charakter uchwały nie mogą jej uzasadniać. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08; wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12; wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Natomiast art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Upoważnienie do podjęcia uchwały określającej zasady ustalania wysokości diet przysługujących radnym zawiera m.in. art. 25 ust. 4 i ust. 8 u.s.g. zgodnie z którymi to rada gminy obowiązkowo określa zasady na podstawie których radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, a przy ustalania wysokości diet rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnych. Art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze, a art. 40 ust. 2 u.s.g. wymienia cztery upoważnienia ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego. Natomiast z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie do art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa odrębna ustawa. Sporna uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została ogłoszona stosownie do wymogu wynikającego z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W konsekwencji więc podlegała unieważnieniu, gdyż zawierała istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na uznaniu jej przez Radę za akt kierownictwa wewnętrznego zamiast akt prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważności uchwały w całości na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.