III SA/Gl 295/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi osoby fizycznej na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. oddala skargę.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 grudnia 2025 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej: u.s.g.) Wojewoda Śląski (dalej także: Organ) stwierdził nieważność uchwały [...] Rady Miejskiej C. z dnia 26 listopada 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skarg osoby fizycznej z dnia 6 lipca 2025 r. i z dnia 13 października 2025 r. na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C., w całości, jako sprzecznej z art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu Organ akcentował, że na sesji w dniu 26 listopada 2025 r. Rada Miejska C. przyjęła uchwałę [...] w sprawie rozpatrzenia skarg osoby fizycznej z dnia 6 lipca 2025 r. i z dnia 13 października 2025 r. na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. W podstawie prawnej ww. uchwały wskazano przepis art. 18b ust. 1 u.s.g. w związku z art. 221 § 3, art. 223 § 1, art. 229 pkt 3 oraz art. 237 § 3 k.p.a. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru w dniu 12 grudnia 2025 r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała jest niezgodna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości. Organ wskazał, że na podstawie § 1 przedmiotowej uchwały postanowiono: "Uznać za bezzasadną skargę osoby fizycznej z dnia 6 lipca 2025 r. i 13 października 2025 r. na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C.". W uzasadnieniu do uchwały w szczególności wskazano, iż w złożonej skardze osoba fizyczna zarzuciła Dyrektorowi Szkoły bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na pismo oraz uchybienia w obowiązkach związanych z ochroną danych osobowych, w tym brak przekazania informacji o przetwarzaniu danych osobowych, brak reakcji na zgłoszone naruszenia, czy też niewłaściwe przetwarzanie danych osobowych. Dyrektor Szkoły wyjaśniał w piśmie z 11 lipca 2025 r., że kwestie podnoszone przez ww. osobę fizyczną były przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która to skarga została odrzucona postanowieniem z 30 czerwca 2025r. o sygn. akt II SAB/Gl 75/25, o co też wnioskował Dyrektor Szkoły w odpowiedzi na skargę. Rada Miejska C. na sesji w dniu 27 sierpnia 2025 r. uznała skargę za bezzasadną, podejmując w tej kwestii stosowną uchwałę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 października 2025 r. organ nadzoru stwierdził nieważność tej uchwały, powołując się na niesprostanie wymaganiom wykazania bezzasadności przedmiotowej skargi, określonym w art. 238 § 1 k.p.a. i nie odniesienie się do podnoszonych przez osobę fizyczną zarzutów. Ponadto, w dniu 13 października 2025 r. do Burmistrza Miasta C. wpłynęła skarga na Dyrektora Szkoły, zawierająca żądanie niezwłocznego zawieszenia Dyrektora w czynnościach służbowych oraz wszczęcia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego. W skardze sformułowany został też zarzut świadomego wprowadzania w błąd organu nadzorczego poprzez podanie nieprawdy i zatajenie kluczowego dokumentu – i w tej części Burmistrz Miasta C. przekazał skargę do rozpatrzenia Radzie Miejskiej C. W stanowisku z dnia 17 listopada 2025 r. Burmistrz podnosił, że z ustalonego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie wniosku osoby fizycznej o zawieszenie Dyrektora Szkoły oraz zarzuty skargi nie odpowiadają rzeczywistym okolicznościom, a treść samego pisma strony można zakwalifikować jako pomówienie. Przy rozpatrywaniu ponownie skargi z 6 lipca 2025 r. oraz dodatkowej skargi z 13 października 2025 r. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej C. na posiedzeniu w dniu 18 listopada 2025 r. stwierdziła, że skarga jest bezzasadna. Z uwagi na to, uchwałą z dnia 26 listopada 2025 r. nr [...] Rada Miejska C. uznała skargę osoby fizycznej z dnia 6 lipca 2025 r. i z dnia 13 października 2025 r. za bezzasadną. Organ nadzoru, stwierdzając nieważność ww. uchwały w całości, w rozstrzygnięciu nadzorczym z 31 grudnia 2025 r. nr [...] stwierdził, że Rada Miejska C. nie sprostała wymogom wykazania bezzasadności skargi z dnia 6 lipca 2025 r., określonym w art. 238 § 1 k.p.a., gdyż w treści uzasadnienia uchwały w żaden sposób nie przedstawiła przyczyn uznania skargi osoby fizycznej za bezzasadną, w tym nie odniosła się w jakikolwiek sposób do zarzutów przedstawionych przez osobę skarżącą działalność Szkoły. Uzasadnienie uchwały Rady zawiera wyłącznie opis procedowania nad złożoną skargą, bez merytorycznego odniesienia się do jej treści. Z uzasadnienia uchwały Rady nie można zatem wywieść przesłanek, które doprowadziły Radę do uznania skargi za bezzasadną. Analogiczne uwagi zdaniem organu nadzoru należy odnieść do stanowiska Rady odnośnie skargi z dnia 13 października 2025 r. Organ nadzoru odniósł się następnie do kwestii dotyczących rozpatrywania skarg na dyrektora szkoły przez organ stanowiący gminy (powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 379/20) oraz podkreślił że zarzuty, jakie podniesiono w skardze z 6 lipca 2025 r. i z 13 października 2025 r. dotyczą w niniejszej sprawie nieprawidłowości w działaniu kierownika jednostki organizacyjnej gminy, tu: Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. W takim też kontekście powinna być owa skarga oceniona przez Radę Miejską, która wyrażając stanowisko co do zasadności tejże skargi nie wejdzie w kompetencje zastrzeżone dla innych organów. Końcowo Wojewoda Śląski stwierdził, że pismem z 30 grudnia 2025 r. Zastępca Burmistrza C. złożył wyjaśnienia w sprawie, jednak organ nadzoru nie uwzględnił tych wyjaśnień. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie: - art. 238 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie do uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, stanowiące jednocześnie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie spełnia wymogów z tego przepisu; - art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina C. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie od Organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że rozpatrując dwukrotnie skargi na Dyrektora Szkoły Rada Miasta opierała się na przepisach art. 18b ust. 1 u.s.g., art. 229 pkt 3 i nast. Działu VIII k.p.a. oraz Statutu Miasta C., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia 25 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta C. Skargi były przedmiotem badania przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej C., która poddała analizie zarzuty przedstawione w skargach, skonfrontowała je z wyjaśnieniami złożonymi przez osobę, której skarga dotyczyła, a także zaopiniowała rozstrzygnięcie. Następnie Rada Miejska C., zgodnie ze swoimi kompetencjami, podjęła rozstrzygnięcie uznając skargi za niezasadne - i to dwukrotnie, a przy tym wypełniła obowiązek stosownego zawiadomienia skarżącej o sposobie załatwienia skargi wraz z uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia. W treści skargi Gmina przedstawiła nadto obszerne rozważania, dotyczące kwestii niedopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał w sprawie rozpatrzenia skargi, o której mowa w Dziale VIII k.p.a. W skardze zaakcentowała ponadto, że Rada Miejska C. oraz Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej C. proceduje bardzo dużą ilość różnorakich skarg, wniosków oraz petycji i w każdym przypadku dokonuje w zasadzie tych samych czynności w ramach badania tego typu pism, dochowując wyznaczonych przepisami prawa procedur. Aż do momentu złożenia pierwszej skargi na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. organ nadzoru na przestrzeni lat nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń w zakresie sposobu procedowania przez Radę i Komisję skarg, wniosków oraz petycji. Ponadto, na posiedzenia Komisji zapraszane są osoby zainteresowane, którym zawsze udzielany jest głos w celu umożliwienia im zaprezentowania dodatkowych argumentów. W ocenie Gminy, skoro po raz kolejny zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze wobec uchwały rozpatrującej skargi, które były już dwukrotnie przedmiotem badania Rady oraz Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, i to z czynnym udziałem osoby składającej skargi, nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż zarzuty ze strony organu nadzoru będą formułowane aż do momentu uzyskania określonego – innego niż obecnie podejmuje Rada – rozstrzygnięcia. Gmina C. zaakcentowała ponadto, że nie można zgodzić się z zarzutem, iż zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, stanowiące w zasadzie uzasadnienie podjętej uchwały, nie zawiera wszystkich elementów z art. 238 § 1 k.p.a. Podjęta uchwała posiada wszystkie wymagane elementy, takie jak oznaczenie organu od którego pochodzi, wskazanie w jaki sposób skarga została rozstrzygnięta, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Ponadto, skoro skarga została załatwiona odmownie, to uchwała zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne – wskazano w niej przepisy prawa, na których się oparto oraz zamieszczono uzasadnienie faktyczne i pouczenie o treści art. 239 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ nadzoru podtrzymał w całości stanowisko, zawarte w zaskarżonym przez Gminę rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ wskazał także, że przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru, zatem podniesione w skardze kwestie związane z niedopuszczalnością zaskarżenia uchwały wydanej w trybie nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest nieuzasadniona. Rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów art. 238 § 1 k.p.a. ani art. 91 u.s.g. Rozważania nad tą kwestią należy rozpocząć od zakreślenia granic przedmiotowych sprawy. Otóż rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy wyłącznie uchwały Rady Miejskiej C. z 26 listopada 2025 r. o nr [...], a stawiany jej zarzut odnosi się do jej niewłaściwego uzasadnienia. Uzasadnienie to, zdaniem Wojewody, nie spełnia wymogów z art. 238 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Właśnie część końcowa tego przepisu stanowi sedno prowadzonego przed sądem sporu. Sąd uważa, że rację ma Wojewoda gdy twierdzi, że zakwestionowana przez niego uchwała nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego odmownego załatwienia skargi obywatelki. Lektura uzasadnienia tej uchwały nie daje przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, dlaczego skargę obywatelki uznano za nieuzasadnioną, a na tym polegać powinno uzasadnienie uchwały odmownej. W uzasadnieniu uchwały przedstawiono tryb procedowania skargi, ale nie sposób wywnioskować z niego argumentów, które zdecydowały o nieuznaniu zasadności skargi. Uzasadnienie uchwały jest po prostu źle sformułowane, a to oznacza, że z naruszeniem przepisu art. 238 § 1 k.p.a. Czy zatem miało miejsce naruszenie przez Wojewodę przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. przez nieuzasadnione objęcie rozstrzygnięciem nadzorczym tego rodzaju uchwały, to znaczy uchwały podjętej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a Skargi i Wnioski. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. pozwala na zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały, która jest sprzeczna z prawem. W powiązaniu jednak z przepisem art. 91 ust. 4 przyjąć należy, że musi to być istotne naruszenie prawa, bo nieistotne nie uzasadnia stwierdzenia nieważności, pozwala jedynie na stwierdzenie, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. W rozstrzyganej tu sprawie Wojewoda stwierdził nieważność uchwały, co oznacza, że uznał, iż narusza ona prawo w stopniu istotnym. Występujący w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. termin "istotne naruszenie prawa" doczekał się już obszernego omówienia w orzecznictwie sądów administracyjnych tak, że w chwili obecnej można sprowadzić go do kilku zasadniczych twierdzeń. A zatem - w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (z wyroku NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2548/24, wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (z wyroku NSA z wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (z wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18). To są założenia teoretyczne, przy zastosowaniu których należy przeprowadzić ocenę stopnia naruszenia prawa w każdej konkretnej sprawie. Ocena ta powinna uwzględnić materię regulowaną uchwałą, jej wagę i znaczenie z punktu widzenia podmiotów, których dotyczy. Właśnie z tych względów Sąd dopuścił możliwość uznania w tej konkretnej sprawie, że uchwała podjęta w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. może być uznana za naruszającą prawo w stopniu istotnym. W tle tej sprawy pozostają bowiem takie kwestie jak naruszenia przepisów regulujących ochronę danych osobowych i ujawnienie danych wrażliwych ucznia szkoły. Oczywiście Sąd w żadnym stopniu nie przesądza o tym, czy sytuacje takie miały miejsce, bo nie jest to przedmiotem sprawy, ale zauważa, że skarga obywatelki dotyczyła istotnych kwestii i wymagała rozpatrzenia zgodnego z przepisem art. 238 § 1 k.p.a., czyli z jednoznacznym i pełnym uzasadnieniem przyczyn jej nieuznania. Słusznie wywodzi skarżąca Gmina, że uchwała podjęta w trybie art. 238 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zaskarżeniem rozstrzygnięcia nadzorczego, które trafnie wskazało na istotne naruszenie prawa zakwestionowaną uchwała Rady Gminy. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę Gminy na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2026 r., poz. 143).