III SA/Gl 30/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 listopada 2020 r., nr 480000/71/322224/2020, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ II instancji,) utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 lipca 2020 r., nr [...], Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w Z. (dalej: organ I instancji, ZUS) odmawiającą E.S. (dalej jako: skarżąca), zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia ZUS powołał art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 31 zq ust 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) dalej powoływana jako ustawa o COVID-19. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 15 kwietnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w Zabrzu o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020r. do maja 2020 r. W decyzji z dnia 28 lipca 2020 r. organ I instancji na podstawie art. 31 zq ust 7 ustawy o COVID-19, w zw. z art.83 ust 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm. dalej jako ustawa s.u.s.), odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu ww. decyzji, organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust 2 i 4 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300 % prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Nadto organ I instancji wskazał, że ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje na podstawie kompletnie i poprawnie wypełnionego wniosku oraz dokumentacji rozliczeniowej. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że wniosek skarżącej nie pozwolił na ustalenie prawa do zwolnienie z uwagi na brak dokumentów rozliczeniowych za okres marzec, kwiecień i maj 2020 r. Z uwagi na co skarżącej nie przysługuje prawo do żądanego zwolnienia. Skarżąca w dniu 5 sierpnia 2020 r. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ wydał w dniu dnia 2 listopada 2020 r. zaskarżoną decyzję w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 lipca 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że wniosek o zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zgodnie z art. 31zq ust 3 ustawy o COVID-19, wymagał m.in. złożenia deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. czego skarżąca nie uczyniła, a do czego była zobowiązana zgodnie z art. 31zq ust 8 ustawy o COVID-19. Nadto stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, jednym z podstawowych warunków zwolnienia z opłacania składek za wskazany okres jest przesłanie przez płatnika deklaracji rozliczeniowej wraz z imiennymi raportami miesięcznymi za wnioskowane okresy nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ II instancji stwierdził, że skoro jednym z warunków udzielenia zwolnienia zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID-19, było złożenie dokumentacji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 roku, to warunku tego, zdaniem organu II instancji, skarżąca nie dotrzymała. Na tę decyzję skarżąca w dniu 17 grudnia 2020 r., złożyła za pośrednictwem organu II instancji skargę (nazwaną wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że natychmiast po otrzymaniu informacji z ZUS o braku dokumentów dostarczyła je. Nie była świadoma, czy deklaracje dotarły do adresata. Nadto w dniu 26 lipca 2020 r., uległa wypadkowi i przez trzy miesiące nie mogła chodzić. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji . Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za miesiące od marca do maja 2020 r. uwarunkowane było złożeniem deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. Skarżąca warunku tego nie spełniła, nie będąc zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji. Zdaniem organu, skarżąca powołuje okoliczności, które nie mają znaczenia dla trafności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.), lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.),. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r., i na dzień 31 marca 2020 r 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r., i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Natomiast przepis art. 31zo ust. 2 tej ustawy określa, że na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31 zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Stosownie do art.31 zq ust 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na gruncie tych przepisów organ stanął na stanowisku, że to obowiązkiem strony wnioskującej o zwolnienie z opłacania składek jest przedłożenie stosownych dokumentów rozliczeniowych w terminie wynikającym z ustawy, a ich brak powoduje negatywne rozpoznanie wniosku. Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji nieprzedłożenia dokumentów organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do usunięcia tego braku i rozpoznanie wniosku, czy też winien biernie oczekiwać na upływ terminu wydając później decyzję negatywnie rozpoznającą wniosek strony. Odpowiedź na tak postawione pytania wynika z treści przepisów, które regulują postępowanie organu w przedmiocie wniosku strony. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a. Na mocy art. 123 ustawy o sus w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art 31 ustawy o sus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej ustawa o COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez art 31 zt do tych przepisów odsyła. Również na gruncie art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a. Oznacza to tym samym, że w toku prowadzonego postępowania będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. Na uwagę zasługuje regulacja art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dla dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego i należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja tego obowiązku sprowadza się do poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158; wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., I SA/Kr 1024/21, LEX nr 3258847). Powyższa zasada udzielania informacji nakazuje także organowi administracji udzielanie stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań w celu ustalenia jej rzeczywistej woli (por. teza druga wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Wobec tego obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc te powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku strony doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art 9 k.p.a., organ powinien był mieć na uwadze, że jeżeli do wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności składkowych strona nie dołączyła deklaracji rozliczeniowej, winien był poinformować ją o takiej konieczności. Taka informacja wyczerpywałaby obowiązek udzielenia skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Organ powinien był zatem udzielić stronie odpowiednich pouczeń. Ten obowiązek organu można wywieść z treści przepisu art. 9 in fine k.p.a., przeciwnie, jako sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania należy ocenić uznanie strony za zobowiązaną do przeglądania prowadzonych przez organ portali internetowych w celu odnalezienia w nich danych o złożonych dokumentach; nie istnieją bowiem przepisy prawa, zobowiązujące obywateli (również przedsiębiorców) do posiadania dostępu do sieci internetowej. Działając na gruncie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 § k.p.a.), organ winien był raczej pouczyć skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu dokonania czynności, jaką jest złożenie odpowiedniej deklaracji. Gdyby skarżąca posiadała wiedzę w danym przedmiocie, złożyłaby ponownie wniosek wraz ze stosowną deklaracją rozliczeniową, i rozstrzygnięcie sprawy mogłoby z gruntu odmienne. Wynika stąd, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art 6, art 7, art 9 k.p.a.) co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uzasadnia jej uchylenie. Zwrócić końcowo należy uwagę na nowelizację ustawy o COVID-19, dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy o COVID-19, dodany został przepis art. 15zzzzzn2 , którego ust 1 pkt 2 i 5 oraz ust 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki prawne dla strony, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu o którym mowa w ust 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie do niniejszej sprawy cytowanego art. 15zzzzzn2. Rozpatrując sprawę ponownie, w zakresie zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacenia składek, Organ uwzględni przedstawione tu uwagi co do procesowych uwarunkowań decyzji. Zwróci też uwagę na przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, który pozwala stronie, która w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 uchybiła przewidzianym przepisami prawa administracyjnego terminom, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki na złożenie wniosku o przywrócenie tych terminów. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ wymogom zawartym we wskazanych wyżej przepisach nie sprostał. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza przedstawione tu uwagi co do procesowych uwarunkowań decyzji. Sąd nie przesądza czy skarżąca ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacania składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8