III SA/Gl 566/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w J. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-202 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 4434 zł (słownie: cztery tysiące czterysta trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] r., o numerze [...], Zarząd Województwa Śląskiego zobowiązał Spółkę z o.o. "A" z siedzibą w J. do zwrotu 27.781,21 zł dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), wraz z należnymi odsetkami, otrzymanego na podstawie umowy z 24 maja 2018 r. o dofinansowanie projektu pod nazwą "Utworzenie nowych miejsc w Przedszkolu "A" w ramach Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że na podstawie umowy z 24 maja 2018 r. przyznane zostało Beneficjentowi dofinansowanie na realizację projektu w kwocie nieprzekraczającej 433.425,62 zł. Przyczyną zobowiązania beneficjenta do zwrotu 27.781,21 zł było uznanie dwóch wydatków za niekwalifikowalne. Chodzi o wydatki na zakup i montaż placu zabaw oraz na zakup książek. W przypadku placu zabaw niekwalifikowalność wydatku wynika z faktu, iż zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu zakup i montaż placu zabaw został zaplanowany do realizacji w czasie od kwietnia do końca czerwca 2018 r. Tymczasem realizacja tego zadania trwała do końca czerwca 2019 r. Poniesienie tych wydatków na tak późnym etapie realizacji projektu było nieefektywne, nieracjonalne i niezasadne, ponieważ biorące udział w projekcie dzieci nie mogły z niego skorzystać. Zgodnie z § 4 umowy Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów. Zgodnie z kolei z postanowieniami podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej w skrócie jako "Wytyczne"), wydanych przez Ministra Rozwoju i Finansów na podstawie art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 i 1579), wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek, który jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z jego realizacją oraz został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Analogicznie rzecz ma się z wydatkiem na zakup książek, który został zaplanowany w okresie od kwietnia do końca czerwca 2018 r., a zrealizowany w ostatnim dniu realizacji projektu 28 czerwca 2019 r., a częściowo później, bo 11 lipca 2019 r. Biorąc pod uwagę fakt, że zajęcia odbywały się w przedszkolu w oparciu o materiały, którymi Beneficjent dysponował Instytucja Zarządzająca uznała, że zakup książek na tak późnym etapie realizacji projektu był nieefektywny, nieracjonalny i uniemożliwia racjonalne i efektywne wykorzystanie książek w czasie trwania projektu, był zatem nieuzasadniony, co przesądza o tym, że był niekwalifikowalny w ujęciu Wytycznych. Jako podstawę prawna swego rozstrzygnięcia Zarząd Województwa Śląskiego wskazał jeszcze przepisy: art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity w Dz.U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1, art. 60 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. w Dz.U. z 2020 r., poz. 818) oraz § 15 umowy z dnia 24 maja 2018 r. o dofinansowanie projektu. W skardze na tę decyzję spółka ,,A’’ zarzuciła organowi naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie oceny na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy udowodniono, że wydatki Skarżącej na zakup i montaż placu zabaw były kwalifikowalne, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - § 4 ust. 1 Umowy o dofinansowanie projektu z 24 maja 2018 r. w zw. z punktem 3 Podrozdziału 6.2. Wytycznych przez uznanie, że wydatki, które Skarżąca poniosła na zakup i montaż placu zabaw (faktura nr [...] z dnia 4 czerwca 2019 r.) oraz na zakup książek/książeczek (faktury [...] z 28.06.2019 r. i [...] z 11 lipca 2019 r.), nie spełniają wymogów określonych w Wytycznych i w związku z tym są wydatkami niekwalifikowalnymi podlegającymi zwrotowi; - art. 207 ust. 9 i art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych przez uznanie, że Skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem procedur, podczas gdy Skarżąca nie naruszyła żadnych procedur wyznaczonych przepisami prawa unijnego lub polskiego, w tym wynikających z Umowy oraz Wytycznych, a więc nie zostały zrealizowane przesłanki zobowiązana Skarżącej do zwrotu środków, - art. 24 ust. 9 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez uznanie, że w sprawie doszło do wystąpienia ,,nieprawidłowości indywidualnej'', co skutkowało koniecznością wszczęcia procedury odzyskiwania środków uregulowanej w art. 207 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu swej skargi Spółka stwierdziła, że nie zgadza się z uznaniem wydatków na plac zabaw i książki za niekwalifikowalne. Podkreśliła, że celem projektu było utworzenie nowych miejsc w Przedszkolu "A". Cel ten miał być realizowany od kwietnia 2018 r. do końca czerwca 2019 r., a chodziło w nim o zwiększenie dostępu do wychowania przedszkolnego na obszarze o niskim stopniu upowszechnienia tego wychowania oraz wyrównanie szans edukacyjnych i rozwojowych dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi przez stworzenie nowych 30 miejsc przedszkolnych w istniejącej placówce. W tym stanie Organ błędnie przyjął, że plac zabaw i zakup książek mogły być zrealizowane jedynie w początkowym okresie realizacji projektu tak, by służyły "dzieciom projektowym", a jego późniejsza realizacja wyklucza przydatność dla osiągnięcia celu projektu. Utworzenie nowych miejsc przedszkolnych należy rozpatrywać w szerszej perspektywie, a nie zawężać jej do czasu realizacji projektu, ponieważ dzieci przyjęte do przedszkola w okresie realizacji projektu pozostaną w nim po 30 czerwca 2019 r. na następny rok lub lata, a po nich przyjdą nowe. W projekcie nie chodziło wyłącznie o zapewnienie jak najlepszej obsługi przedszkola w czasie od kwietnia 2018 do końca czerwca 2019 r., ale o utworzenie nowych 30 miejsc przedszkolnych z możliwością ich wykorzystania w przyszłości. Wydatki poniesione na książki i plac zabaw służą realizacji tego celu i zostały poniesione w czasie realizacji projektu. W ten sposób Spółka, co dalej podniosła w skardze, zachowała trwałość projektu, do czego była zobowiązana zapisem § 17 ust. 1 umowy. W dalszej części skargi Spółka wyjaśniła dlaczego i w jakich okolicznościach pozostawiła te dwa wydatki na koniec okresu realizacji projektu. W oparciu o tak przedstawione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania sądowego. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest uzasadniona. Twierdzenie o niekwalifikowalności wydatków na zakup i montaż placu zabaw oraz na zakup książek Organ oparł o postanowienia § 4 umowy oraz podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g) Wytycznych powołanych w § 1 pkt 25 oraz § 20 pkt 2 umowy. Zgodnie z postanowieniami § 4 umowy z 24 maja 2018 r. Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów , zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego. Z kolei z zapisu podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g) Wytycznych wynika, że wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek, który został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, Niekwalifikowalność dwóch wydatków poniesionych przez Beneficjenta została uzasadniona przez Organ w następujący sposób: - plac zabaw: budowa placu zabaw w końcowej fazie realizacji projektu była nieefektywna oraz nieracjonalna, gdyż dzieci biorące udział w projekcie nie mogły z niego skorzystać, wydatek poniesiony na tak późnym etapie realizacji projektu był nieuzasadniony z uwagi na brak możliwości wykorzystania placu zabaw w okresie trwania projektu (strona 2 i 3 uzasadnienia decyzji), zgodnie z projektem zakup i montaż placu zabaw był zaprojektowany od kwietnia do 30 czerwca 2018 r., niedopuszczalna jest sytuacja, w której sprzęt będzie użytkowany w przeważającej części po wykonaniu projektu (strona 6 uzasadnienia decyzji); - zakup książeczek – bezzasadne jest finansowanie tego zakupu na tak późnym etapie realizacji projektu, tak późny zakup uniemożliwia ich racjonalne i efektywne wykorzystanie w okresie trwania projektu, uczestniczące w nim dzieci nie miały możliwości skorzystania z nich (strona 3 uzasadnienia decyzji), fakt, iż zajęcia były prowadzone z wykorzystaniem materiałów, którymi beneficjent dysponował przesądza o tym, że zakup książeczek na tak późnym etapie realizacji projektu jest niezasadny (strona 10 uzasadnienia decyzji). Przekładając ocenę Organu na postanowienia umowy i Wytycznych należy przyjąć, że podstawą jego zarzutów są: niecelowość, nieracjonalność wydatków, pogwałcenie zasady uzyskiwania najlepszych efektów, a przyczyną tego jest zbyt późne ich zrealizowanie. Słuszność ma skarżąca Spółka gdy twierdzi, że ocena Organu jest nieuzasadniona, a dla jej weryfikacji konieczne jest przypomnienie celu zawarcia umowy o dofinansowanie, bo bez tego nie da się ocenić ani celowości, ani racjonalności tych wydatków. Trzeba bowiem odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy wydatki te służyły osiągnięciu celu umowy. Celem umowy zawartej z Beneficjentem była realizacja "Projektu", który zakładał utworzenie nowych miejsc w Przedszkolu ,,A" w J. Projekt stanowił odpowiedź na niski stopień upowszechnienia przedszkolnego, a jego celem było zwiększenie dostępu do wychowania przedszkolnego na obszarach o niskim stopniu upowszechnienia wychowania przedszkolnego oraz wyrównywanie szans edukacyjnych i rozwojowych dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi poprzez stworzenie w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. 30 dodatkowych nowych miejsc przedszkolnych w już istniejącej placówce ,,A" w J. oraz realizację oferty zajęć dodatkowych dla 30 dzieci (15 dziewczynek i 15 chłopców) objętych wychowaniem przedszkolnym (informacje z Opisu projektu). Zdaniem Sądu, tak sformułowany cel projektu nie pozwala na ograniczenie jego znaczenia i funkcjonowania wyłącznie do okresu jego realizacji. Cel miał być w pełni osiągnięty w czasie od 1 kwietnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 r., ale jego realizacja nie może być ograniczona do tego czasu. Utworzenie nowych 30 miejsc w przedszkolu ma służyć upowszechnieniu wychowania przedszkolnego na przyszłość, nie chodziło przecież o to, by te nowe miejsca w przedszkolu istniały i funkcjonowały jedynie od kwietnia 2018 r. do końca czerwca 2019 r. Nie można też twierdzić, co słusznie podniosła strona skarżąca, że o nie kwalifikowalności wydatków stanowi fakt, iż "dzieci uczestniczące w projekcie nie mogły skorzystać z nowego placu zabaw i nowych książek, ponieważ, po pierwsze - dzieci nie były uczestnikami projektu, choć projekt ma im służyć, po drugie – jeśli dzieci przyjęte do przedszkola w okresie realizacji projektu pozostaną w nim na następne lata, to tak plac zabaw, jak i książki będą im służyć. Słusznie też podkreśliła strona skarżąca, że w wyniku zrealizowania projektu w przedszkolu pozostanie 30 nowoutworzonych miejsc dla dzieci z następnych roczników, co również odpowiada celowi projektu oraz czyni zadość wymaganiom z § 17 umowy, zgodnie z którym Beneficjent jest zobowiązany do zachowania trwałości projektu. Fakt, że sporne wydatki zrealizowano z przekroczeniem terminu wskazanego w pkt C1 wniosku o dofinansowanie, czyli po 30 czerwca 2018 r. nie czyni ich niecelowymi i nieuzasadnionymi. Modernizacja placu zabaw i uzupełnienie wyposażenia o nowe książeczki, jako zadania przewidziane w projekcie, zostały zaakceptowane przez Organ, co oznacza, że były to zamierzenia słuszne z punktu widzenia realizacji wychowania przedszkolnego, poprawy jego jakości i nie przestały takimi być po 30 czerwca 2018 r. Ważne, że zostały zrealizowane w okresie wskazanym w pkt VIII wniosku "Okres Realizacji Projektu", czyli do 30 czerwca 2019 r. W ten sposób Sąd nie podzielił twierdzenia Organu, jakoby wydatki poniesiono zbyt późno, a to skutkowało ich niecelowością, nieracjonalnością i pogwałceniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, a to oznacza, że postawione w skardze zarzuty naruszenia w ocenie materiału dowodowego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są uzasadnione. Nie było też podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ponieważ środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich nie zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy ani przepisu art. 24 ust. 9 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Również w tym zakresie zarzuty skargi zostały uznane przez Sąd. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane z mocy art. 200 tej ustawy.