III SA/Gl 817/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. V. na czynność Wójta Gminy I. z dnia 30 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym pismem z 30 września 2022 r., nr [...], Wójt Gminy I. (dalej: organ), negatywnie rozpatrzył wniosek P. V. (dalej: skarżący, wnioskodawca) o zapewnienie dowozu jego małoletniego, niepełnosprawnego syna S. do Przedszkola nr [...], przy ul. [...] w Z. w roku szkolnym 2022/2023. Stan faktyczny i prawny sprawy jest następujący: Wnioskiem z 25 sierpnia 2022 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy I. o zwrot kosztów dojazdu jego syna S. do ww. Przedszkola w Z., zaznaczając, że zmuszony jest wykonywać cztery kursy dziennie. Na wezwanie organu skarżący przedłożył zaświadczenie, że dziecko uczęszcza do Przedszkola Nr [...] w Z., kserokopię dowodu rejestracyjnego pojazdu, którym będzie dowoził syna oraz kserokopię swojego dowodu osobistego, a także polisę ubezpieczeniową OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. Organ przygotował projekt umowy Nr [...] z 29 września 2022 r. określającej zasady zwrotu kosztów przejazdów, której skarżący nie podpisał, wyjaśniając w piśmie z 29 września 2022r., że umowa nie przewiduje zwrotu dojazdu za cztery kursy, zgodnie z ustawą. W drugim piśmie z tego samego dnia, skarżący wniósł o zapewnienie dowozu jego niepełnosprawnego syna do Przedszkola Nr [...] w Z.. Organ, zajmując negatywne stanowisko w piśmie z 30 września 2022 r. wyjaśnił, że brak jest podstaw na refundację wskazanych kosztów z uwagi na to, że Szkoła Podstawowa w I. zapewnia właściwą opiekę nad dziećmi zgodną z zaleceniami jakie są wskazane w Orzeczeniu Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego małol. syna S.V.. Organ wskazał, że Oddział Przedszkolny w I. jest placówką ogólnodostępną z wykwalifikowaną kadrą o specjalizacji m.in.: - Gimnastyka korekcyjna - Terapia pedagogiczna - Wczesne wspomaganie rozwoju dziecka ze spektrum autyzmu - Oligofrenopedagogika - Logopedia - Terapia pedagogiczna z arteterapią Do oddziału przedszkolnego w I. uczęszczają dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego i również syn skarżącego zostanie objęty zaleceniami jakie są wskazane w orzeczeniu. Gmina zapewni dowóz syna do Oddziału Przedszkolnego w I. i z powrotem. Następnie organ w piśmie z 12 października 2022 r., w odpowiedzi na pismo skarżącego z 10 października 2022r. zawierające prośbę o ponowne rozpatrzenie wniosku, poinformował skarżącego o możliwości zwrotu kosztów dziecka do placówki w Z. na poprzednich warunkach. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, wnioskodawca złożył 26 października 2022 r. do sądu administracyjnego skargę na czynność Wójta Gminy I. z 30 września 2022 r. Wniósł o uznanie bezskuteczności tej czynności i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 32 ust. 6 w zw. z art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie z uwagi na wadliwą interpretację przez organ, że istnieje obowiązek zwrotu kosztów dojazdu dziecka do "najbliższej" placówki wychowania przedszkolnego. Dodatkowo art. 39a. ust 1. ustawy Prawo oświatowe stanowi, że obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zaś art. 39a ust. 2 ustawy Prawo oświatowe jasno precyzuje, że zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej w podanym wzorze, który obejmuje przewóz rodzica z miejsca dowozu do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy i z powrotem. Ponadto podniósł, że pobyt w Przedszkolu Nr [...] w Z. bardzo korzystnie wpływa na dziecko. Przy wyborze tej placówki skarżący kierował się dobrem syna i jego najlepszym rozwojem z uwagi na stwierdzone zaburzenie rozwoju tj. sprzężenie autyzmu z niepełnosprawnością intelektualną. Przedszkole Nr [...] jest najbliższą i jedyną placówką, która może zrealizować wszystkie warunki realizacji potrzeb edukacji i form stymulacji wskazanych w wydanym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Oddział Przedszkolny w I. posiada wszelkie warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie syna skarżącego oraz dysponuje możliwościami zapewnienia kompleksowej opieki nad dzieckiem. Placówka posiada przystosowane pomieszczenia do pracy z dziećmi w spektrum autyzmu, posiada kadrę ze stosowną wiedzą i doświadczeniem. Placówka prowadzi zajęcia z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zaś zajęcia rewalidacyjne prowadzone są zgodnie z analizą zawartą w IPET ucznia oraz na podstawie wielospecjalistycznej oceny okresowej przygotowywanej przez zespół uczący. Dalej stwierdził, że wziął pod uwagę indywidualne potrzeby edukacyjne, fizyczne i psychiczne dziecka, a następnie zestawił je z realnymi możliwościami zaproponowanej placówki oświatowej. Organ uznał, że placówką najbliższą jest placówka pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Taką placówką jest właśnie Oddział Przedszkolny w I., a zatem jest to placówka najbliższa w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe. Ponadto organ stwierdził, że przepisy ustawy Prawo oświatowe wskazują, że zwrot kosztów indywidualnego dowożenia dzieci do szkół stanowić ma ekwiwalent transportu i opieki zapewnianej bezpośrednio przez gminę. W przepisach tych wspomina się jedynie o zwrocie kosztów podróży ucznia i opiekuna do danej placówki oświatowej. Przez takie sformułowanie należy rozumieć tylko podróż wspólną dziecka z opiekunem z domu do szkoły i ze szkoły do domu. Brak jest natomiast uzasadnienia prawnego na rozciąganie obowiązku gminy do refundacji także dalszych, nieprzewidzianych w ustawie wydatków w postaci samodzielnych podróży rodzica lub opiekuna między miejscem zamieszkania dziecka, a siedzibą danej instytucji oświatowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie stosownie do zapisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2000 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 813 z późn. zm)., oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W art. 146 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wyrażona przez organ odmowa zwrotu kosztów dojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których z całą pewnością zaliczają się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082, dalej: ustawa) i ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz, do osoby wnioskującej o takie świadczenia. Sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, ocenia legalność zaskarżonego aktu, czy też podjętej czynności, pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Wójta Gminy I. z 30 września 2022 r. polegająca na odmowie zwrotu kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do wybranej przez skarżącego placówki tj. Przedszkola nr [...] w Z. oraz wskazaniu jako odpowiedniej dla dziecka placówki Szkoły Podstawowej w I., do której Gmina zapewni dowóz syna skarżącego i przywóz dziecka z powrotem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowi art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (tj. dzieciom w wieku powyżej 7 lat posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, których obowiązek szkolny został odroczony) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. W sprawie nie budzi wątpliwości, że syn skarżącego posiada orzeczenie o niepełnosprawności i orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Gmina ma obowiązek zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców (art. 39a ust. 1 ustawy). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepis art. 32 ust. 6 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że dopuszcza się również zapewnienie dowozu dziecka nie tylko do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania, ale do takiego najbliższego przedszkola, placówki itd., które umożliwiają tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 lutego 2021 r., II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431). Jeżeli przewozu nie zapewni sama gmina przepisy ustawy przewidują zwrot kosztów przewozu, a odmowa ich zwrotu może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy organ wykaże, że nie jest to najbliższe przedszkole w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, mogące zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (a zatem istnieje inne, bliższe przedszkole, w którym jest możliwe wykonywanie zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego). Jak już wyżej wskazano, obowiązki o których mowa w art. 32 ust. 6 ustawy gmina spełnia bowiem poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci oraz rodziców według określonego wzoru i na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (art. 39a ust. 1-4 ustawy). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 127 ust. 1 ustawy kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7 p.o. Uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10 (ust. 3 art. 127 p.o.). Pojęcie kształcenia specjalnego obejmuje zatem nie tylko specjalnie dostosowany proces nauczania, wychowania i opieki, lecz wszelkie formy umożliwiania uczniom (wychowankom) trwale lub tylko czasowo niepełnosprawnym realizowania zindywidualizowanego kształcenia, form i programów nauczania lub uczestnictwa w zajęciach rewalidacyjnych. W każdym zatem przypadku kształceniem specjalnym obejmuje się wyłącznie dzieci i młodzież, które z uwagi na niepełnosprawność lub niedostosowanie społeczne nie są zdolne do udziału w procesie kształcenia organizowanym na zwykłych zasadach, dotyczących ogółu uczniów. Przy ocenie potrzeby objęcia ucznia kształceniem specjalnym znaczenie ma przede wszystkim stopień jego indywidualnych możliwości i potrzeb edukacyjnych. W art. 127 ust. 10 zdanie drugie ustawy przewiduje się wymaganie określenia w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zalecanej formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] w Z. z 29 września 2021 r., Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniego syna skarżącego. W orzeczeniu tym sprecyzowano diagnozę oraz wskazano najkorzystniejsze formy kształcenia dziecka. Podkreślenia wymaga, że organ dysponując ww. orzeczeniem z 29 września 2021 r. nie uwzględnił jego treści. Organ arbitralnie stwierdził, że Szkoła Podstawowa w I. zapewnia właściwą opiekę nad dziećmi z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego. Wskazał, że jest to placówka, która dysponuje wykwalifikowaną kadrą o specjalizacji: Gimnastyka korekcyjna, Terapia pedagogiczna, Wczesne wspomaganie rozwoju dziecka ze spektrum autyzmu, Oligofrenopedagogika, Logopedia i Terapia pedagogiczna z arteterapią. Organ nie kwestionuje przy tym potrzeby kształcenia specjalnego, jednak gołosłownie twierdzi, że Oddział Przedszkolny w Szkole Podstawowej w I. zapewni odpowiednie kształcenie. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń i nie wyjaśnił swojego stanowiska. Należy wskazać, że najbliższą będzie w istocie ta placówka, która nie tylko znajduje się najbliżej miejsca zamieszkania dziecka, ale przede wszystkim, jest w stanie zapewnić w jak najpełniejszy sposób realizację zaleceń wynikających z wydanego orzeczenia. Zatem nie zawsze przedszkole najbliższe w sensie geograficznym jest przedszkolem najbliższym w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. Określenie "najbliższe" przedszkole (lub inna placówka oświatowa) nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie jest zatem wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2022 r., IV SA/Po 633/22, LEX nr 3454233.). Co więcej, w niniejszej sprawie organ nie kwestionuje także dowozu dziecka do Przedszkola Nr [...] w Z., jednak błędnie wskazuje, że obowiązek ten ogranicza się do dowozu dziecka z rodzicem tam i z powrotem. Tymczasem z treści art. 39 a ust. 2 ustawy wynika wprost inny wniosek. Przepis ten zawiera wzór według którego następuje zwrot kosztów jednorazowego przewozu, którego składnik "a" wyraźnie wskazuje nie tylko na liczbę kilometrów przewozu z miejsca zamieszkania do przedszkola, ale także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy i z powrotem. W związku z powyższym, zaskarżona czynność organu naruszyła prawo, bowiem w istocie pozbawiła osobę uprawnioną możliwości realizacji jej praw wynikających z art. 32 ust. 6 ustawy. Wobec powyższego Sąd orzekł o bezskuteczności czynności organu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi (200 zł).