III SA/Gl 841/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 29 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zmieniającej uchwałę w sprawie określenia zadań realizowanych w roku 2025 ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 28 lipca 2025r. skarżący B. C. wniósł skargę na uchwały Rady Miasta K.: 1/. nr [...] z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie ustalenia zadań realizowanych w 2025 r. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji i osób Niepełnosprawnych; 2/. nr [...] z dnia 29 maja 2025 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia zadań realizowanych w 2025 r. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób Niepełnosprawnych W skardze wniósł o stwierdzenie ich nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż prowadzi działalność rehabilitacyjną na rzecz osób niepełnosprawnych i wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego ze środków PFRON w kwocie w kwocie 40 297,10 PLN co stanowi 72%o ogólnej kwoty przedsięwzięcia (tj. 55 968,20 PLN brutto). Następnie otrzymał informację, iż dofinansowanie możliwe jest maksymalnie na poziomie ok. 10 000 PLN z uwagi na ograniczenia budżetowe. Mimo, że dokonał modyfikacji wniosku do kwoty dofinansowania 10 000 PLN przy ograniczeniu zakresu przedsięwzięcia do kwoty 13 014 PLN wnosząc o przyznanie dofinansowania w wysokości 80% przedsięwzięcia, to organ pismem z 15 lipca 2025 r. stwierdził, że modyfikacja wniosku na tym etapie jest niemożliwa oraz wskazał, iż zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta z 29 maja 2025 r. maksymalna wysokość dofinansowania może wynieść maksymalnie 30 % przedsięwzięcia. Odnośnie tego strona podniosła, że we wskazanej uchwale nie ma jednak żadnych ograniczeń możliwego dofinansowania do 30%. Dalej skarżący zarzucił, że uchwała podjęta w trybie art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych ma charakter aktu prawa miejscowego, a mimo to zaskarżone uchwały nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, a więc nie weszły w życie i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. O ich charakterze jako aktów prawa miejscowego świadczy to, że mają one charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż określają zasady, limity środków na poszczególne zadania, które obowiązują wszystkich wnioskodawców. Określają sposób podziału funduszy publicznych, wyznaczają normy prawne, które mają wpływ na sytuację prawną określonych grup podmiotów – osób niepełnosprawnych i podmiotów zajmujących się rehabilitacją. Określają jakie grupy podmiotów mają prawo do dofinansowania i na jakich warunkach. Zatem sama ich publikacja w BIP nie jest wystarczająca. Podniósł także nieracjonalność ograniczeń procentowych możliwego dofinansowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego ewentualnie o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z tezą, że uchwały stanowią akty prawa miejscowego. Przepisy badanych uchwał nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach niezindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych. Nie zawierają przy tym norm o charakterze abstrakcyjnym, gdyż określają tylko podział środków na zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej. Dodatkowo wskazany podział środków finansowych obowiązuje tylko przez określony okres czas, tj. rok 2025 i nie będzie obowiązywać w kolejnym roku. Nadto w związku z treścią art. 35a ust. 1 i 2 ustawy, wskazane zadania powiatu realizują powiatowe centra pomocy rodzinie oraz Powiatowe Urzędy Pracy. Przedmiotowe uchwały są więc aktami prawnymi skierowanymi do wewnątrz struktury organizacyjnej powiatu tj. tych jednostek organizacyjnych. Treść tego aktu - jako akt kierownictwa wewnętrznego skierowany do określonych ustawowo jednostek w ramach struktury wewnętrznej powiatu -koncentruje się jedynie na podziale środków na określone zadania. Uchwały nie ustalają żadnych zasad przyznawania dofinansowania (warunków materialnych i procesowych), nie kształtują zatem bezpośrednio sytuacji prawnej potencjalnych adresatów tej uchwały. Dlatego nie mają charakteru normatywnego, nie są aktami generalnymi i abstrakcyjnymi ani powtarzalnymi. Z tego względu treść uchwał nie będąca źródłem uprawnienia do uzyskania dofinansowania zadania określonego w § 2 rozporządzenia determinuje przyjęcie braku interesu prawnego i legitymacji procesowej skarżącego. Stąd organ stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego w wywiedzeniu skargi. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Stosownie zatem do powołanego przepisu, Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przepis ten determinuje legitymację skargową oraz zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury podejmowania uchwały mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. (Por. wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 371/21). Przedmiotem zaskarżenia są dwie wskazane na wstępie uchwały Rady Miasta: w sprawie ustalenia zadań realizowanych w 2025r. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2025r. oraz uchwała ją zmieniająca. Stąd Sąd dokonał rozdzielenia skargi i rozpoznał je w sprawie niniejszej oraz pod sygn. akt III SA/Gl 273/26, gdyż uznał, że każda z tych uchwał obowiązywała w określonym przedziale czasowym (od podjęcia uchwały do jej zmiany i od zmiany do końca 2025r.) wywołując w tym czasie skutki prawne i legalność każdej z nich winna być badana niezależnie od drugiej. W podstawie prawnej skargi skarżący przywołał art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 572; dalej: u.s.p.). w brzmieniu "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Oznacza to zatem, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1747/14). Jednocześnie skarga nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy istnieje norma prawa materialnego, której realizacja wpływa na sytuację konkretnego podmiotu, a jeżeli tak, to czy podmiot ten może powołać się na istnienie regulacji zawartych, czy to w materialnym prawie administracyjnym, czy też w innych dziedzinach prawa, z których mógłby wywieść swoiste roszczenie o traktowanie go jako adresata takiego aktu (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 28 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1662/21). Tymczasem w kontrolowanej sprawie skarżący nie wykazał i nie uzasadnił swojej legitymacji i uprawnień do wniesienia skargi. Z samego faktu, że uchwała w określony sposób dokonuje podziału środków na zadania z zakresu rehabilitacji nie wynika jeszcze interes prawny potencjalnego wnioskodawcy do jej zaskarżenia. Jak zasadnie podkreślił organ, uchwała w istocie określa zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokość środków na ich realizację przeznaczonych w 2025r. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego, adresowanym do jednostek organizacyjnych powiatu realizujących zadania powiatu z omawianego zakresu i ma charakter wyłącznie techniczny, bo sprowadza się do podziału dostępnych funduszy na poszczególne rodzaje zadań. Uprawnienie do uzyskania dofinansowania - według przepisów rozporządzenia - przyznawane jest bowiem na pisemny wniosek złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, właściwego dla: miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej (§ 10 ust. 1 pkt 1), siedziby albo miejsca prowadzenia działalności - w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, osoby prawnej i jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (§ 10 ust. 1 pkt 2). Wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie kreują nie tylko w sposób bezpośredni, ani nawet pośredni prawa skarżącego do uzyskania przedmiotowego dofinasowania z mocy prawa. Nie powodują także odebrania, jak i ograniczenia przysługujących skarżącemu uprawnień ani też nie nakładają na niego nowych obowiązków. Brak jest zatem podstaw do uznania że skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone przez stronę argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.