III SA/Gl 843/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Fleszer po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w K. na wezwanie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach w przedmiocie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy postanawia: odrzucić skargę.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wezwanie do zwrotu całości przekazanego dofinansowania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia C0VID-19. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej powoływanej jako p.p.s.a., zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wskazać w tym miejscu należy, że zaskarżone wezwanie nie mieści się w zbiorze pojęć "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej" o których mowa w w/w przepisie. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą łącznie spełniać następujące warunki: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) mają charakter zewnętrzny, tj. skierowane są do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) mają charakter indywidualny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5) muszą mieć charakter publicznoprawny, zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodzić się należy z organem, że zaskarżone wezwanie do zapłaty nie spełnia warunku wskazanego w pkt 5, gdyż ma charakter cywilnoprawny a nie publicznoprawny. Kryterium zakresu administracji publicznej oznacza, że w kognicji sądów administracyjnych mieści się kontrola nad aktami lub czynnościami zawierającymi element władztwa administracyjnego. Postępowanie o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia C0VID-19 wypełnia ukształtowaną przez orzecznictwo definicję postępowania hybrydowego. Pierwszy etap (złożenie wniosku i jego ocena) ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z kolei pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy (drugi etap). Oceny zasadności roszczeń stron na drugim etapie winny dokonywać sądy powszechne. Wniosek skarżącej został pozytywnie zweryfikowany przez organ i ze skarżącą została zawarta umowa o dofinansowanie. Wnioskowane środki zostały skarżącej wypłacone. Stosownie do § 9 umowy, obowiązywała ona strony od dnia przekazania beneficjentowi pierwszej transzy środków. Umowa zawierała opis praw i obowiązków, a także zawierała w swej treści klauzulę prorogacyjną, poddającą ewentualne spory pod rozstrzygnięcia sądu właściwego miejscowo dla siedziby Wojewódzkiego Urzędu Pracy. W przypadku instrumentu z art. 15 g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm), podobnie jak w przypadku dofinansowań wypłacanych na podstawie art. 15gga i 15ggai, ww. ustawy ustawodawca nie przewidział administracyjnego trybu dochodzenia roszczeń z tytułu wypłaty lub zwrotu środków. Dochodzenie roszczeń z tytułu zawartych umów następuje w drodze cywilnoprawnej. Potwierdza to także treść art. 15gk ww. ustawy w którym przewidziano, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych w sprawach dotyczących wypłaty lub zwrotu świadczeń lub środków, o których mowa w art. 15g ust. 1-2 , art. 15gga i art. 15gga. W odróżnieniu od powyższego - odnośnie innego instrumentu wprowadzonego art. 15gg specustawy, a mianowicie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem ani obniżonym wymiarem czasu pracy, nie przewidziano zawierania umów i wyraźnie przewidziano obowiązek wydania decyzji dotyczącej zwrotu świadczeń (art. 15gg ust. 28) i następnie możliwość wykonania decyzji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 15gg ust. 29). Stwierdzić jednak należy, że wezwanie przez organ do zwrotu środków wypłaconych na podstawie art. 15g nie stanowi tytułu egzekucyjnego, na podstawie którego organ mógłby wystawić tytuł wykonawczy celem wszczęcia wobec beneficjenta postępowania egzekucyjnego. Wezwanie to nie jest obwarowane sankcją przymusu ani nie jest czynnością o charakterze władczym. Po stronie skarżącej istnieje dobrowolność w kwestii zwrotu środków - otrzymawszy wezwanie do zwrotu dofinansowania i nie zgadzając się z nim skarżąca nie musi zwracać dofinansowania, doprowadzając organ do konieczności wystąpienia na drogę cywilnoprawną w celu dochodzenia roszczeń. Mając na uwadze wyżej określony zakres właściwości sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że przedmiot skargi nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w ww. przepisie. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy spraw należących do kognicji sądów powszechnych. Podkreślić należy, że konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność sądownictwa powszechnego i innych sądów (np. sądów administracyjnych) oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości pomiędzy tymi sądami. Podstawą merytorycznego rozpoznania skargi jest stwierdzenie, że jej przedmiot podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Uznanie, że nie mieści się ona w zakresie kognicji sądów administracyjnych powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wobec czego uznać należało, że wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga, nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co orzeczono jak w sentencji.