III SA/Gl 849/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Joanna Pasiecznik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi P. S. na czynność Prezydenta Miasta S. z dnia 13 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajmu lokalu mieszkaniowego zasobu gminy odrzuca skargę.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2025 r. P.S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia jego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ administracji mimo zawarcia 21 września 2015 r. umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, zobowiązał go do podpisania 18 września 2020 r. nowej umowy najmu tego lokalu na czas określony, a obecnie po rozpatrzeniu kolejnego wniosku uznał, że skarżący nie spełnia kryteriów do zawarcia kolejnej umowy. Organ pismem z 13 sierpnia 2025 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek o zawarcie nowej umowy o najem lokalu mieszkalnego został rozpatrzony negatywnie ze względu na przekroczone kryterium dochodowe przewidziane w uchwale Nr [...] Rady Miasta S. w sprawie zasad wynajmowania lokalu wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. Sąd stwierdził, że pismo to zawierało wadliwe i bezskuteczne pouczenie, że od tego rozstrzygnięcia przysługuje stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie z uwagi na przekroczenie przez skarżącego kryteriów dochodowych uprawniających do zawarcia umowy najmu. Z tej przyczyny wniosek o zawarcie umowy został rozpatrzony negatywnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz.143, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca organowi bezzasadne negatywne rozpatrzenie jego wniosku o przedłużenie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu, uznać należy, że sprawa w tym przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co w konsekwencji zobowiązuje Sąd do odrzucenia skargi. Sąd zwraca uwagę, że organ błędnie pouczył skarżącego o możliwości skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokajają potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Oświadczenia woli w sprawie najmu lokali użytkowych/mieszkalnych dokonywane przez organy administracji publicznej mają charakter cywilnoprawny, a wszelkie roszczenia związane z zawieraniem umów podlegają rozstrzygnięciu wyłącznie w drodze powództwa cywilnego. Kwestia zawarcia bądź odmowy zawarcia umowy najmu lokalu jest zatem kwestią cywilnoprawną, nie administracyjną. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że sprawa ta nie należy do zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego, a sądu powszechnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że zarówno oferta zawarcia umowy, którą strona złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną (por. postanowienie NSA z 22 maja 2007 r., I OSK 679/07, Legalis nr 651313; postanowienie NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 362/10, Legalis nr 380825; postanowienie NSA z 25 listopada 2010 r., I OSK 855/10, Legalis nr 1954092). Zagadnienie, dotyczące istoty i charakteru uprawnień w zakresie przyznania lokalu mieszkalnego było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (powołane orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jedynie zatem ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie, w tym również rozpoznawanie wszelkich sporów w przedmiocie przyznania prawa do lokalu, należą do właściwości sądów powszechnych. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1279/15. Podkreślić jednocześnie należy, że czynności polegające na zawarciu umowy najmu lokalu mieszkalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną, nie należy zatem do kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl którego kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniu mającym charakter cywilnoprawny (postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. I OSK 795/15; postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2019 r. dostępne w internetowe bazie orzeczeń CBOS). Dochodzenie żądania przyznania określonego lokalu mieszkalnego (zawarcia umowy najmu) na drodze sądowoadministracyjnej jest zatem niedopuszczalne. Jest to sprawa cywilnoprawna, a nie administracyjnoprawna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.