III SA/Kr 1391/24

Sygnatura akt III SA/Kr 1391/24 P O S T A N O W I E N I E Dnia 2 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. na uchwałę Rady Gminy M. nr V/36/23024 z dnia 10 lipca 2024 r. w sprawie powołania Rady Społecznej działającej przy Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w M. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w M. 300 zł (trzysta złotych) z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z tytułu nienależnie opłaconego wpisu od skargi.

Sygnatura akt III SA/Kr 1391/24 Uzasadnienie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w M. (strona skarżąca) zaskarżył uchwałę Rady Gminy M. nr V/36/23024 z dnia 10 lipca 2024 r. w sprawie powołania Rady Społecznej działającej przy Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w M. Zaskarżoną uchwałą powołany został nowy skład Rady Społecznej (§1 uchwały). Natomiast zgodnie z § 4 zaskarżonej uchwały, traciła moc poprzednia uchwała z dnia 25 maja 2023 r. Nr LIII/516/2023. Strona skarżąca uzasadniając swój interes prawny wskazała, że jest zobowiązana m.in. do zasięgnięcia opinii Rady Społecznej w sprawie dotyczącej otrzymania dotacji (art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. C ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 799).) jaką może otrzymać w ramach przystąpienia do programu FELIKS w zakresie wparcia finansowego podstawowej opieki zdrowotnej organizowanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ). Strona skarżąca udziela bowiem świadczeń zdrowotnych m.in. w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej na podstawie umowy zawartej z NFZ. Ponadto Rada Społeczna opiniuje plan finansowy, jak również jego zmiany w trakcie roku obrotowego, a takie zmiany w najbliższym czasie powinny być dokonane w planie finansowym strony skarżącej. Rada Społeczna podmiotu leczniczego jest organem opiniodawczym i doradczym kierownika, stąd konieczność zadbania o prawidłowy jej skład i czas trwania kadencji. Z tych to powodów strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do czasu rozstrzygnięcia skargi w celu zachowania porządku prawnego i zapobiegnięciu wystąpienia chaosu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i oddalenie wniosku o jej wstrzymanie. Wskazał, że w istocie strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Z literalnej analizy art 48 ustawy o działalności leczniczej wynika bowiem, że zarówno podmiot tworzący, jak i kierownik nie mają obowiązku z własnej woli poddawać pod opinię wszystkich kwestii związanych z funkcjonowaniem podmiotu leczniczego. Wskazanie zatem w art. 48 ust. 2 katalogu spraw, którymi może się zajmować rada społeczna, jest raczej określeniem granic jej aktywności wnioskowej niż wskazaniem formalnego obowiązku konsultacyjnego. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 lutego 2000 r., I SA 1603/99, zgodnie z którym tylko wnioski rady społecznej SPZOZ-u stanowią jej uprawnienie, opinie zaś są jej obowiązkiem, przy czym obowiązek przedstawienia opinii na żądanie właściwego podmiotu nie jest równoznaczny z obowiązkiem zasięgnięcia opinii przez właściwy podmiot. Co więcej, otrzymanie grantu w tym programie nie wiąże się z jakimkolwiek wkładem własnym SPZOZ, zatem opinia Rady Społecznej w tym zakresie nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga została odrzucona ponieważ strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.). Na wstępie Sąd zaznacza, że co prawda zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a." kognicji sądów administracyjnych podlegają akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej to jednak, aby skarga mogła zostać skutecznie wniesiona - ustawa musi przewidywać prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis uzależnia możliwość wniesienia skargi na uchwałę od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez skarżoną uchwałę. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca wskazywała na konieczność utrzymania prawidłowego składu i czasu trwania Rady Społecznej ponieważ organ ten jest potrzebny do prawidłowego funkcjonowania strony skarżącej, w tym do zarzadzania przez Dyrektora – kierownika jednostki, reprezentującego go na zewnątrz. W ocenie Sądu wprawdzie Rada Społeczna zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej jest organem strony skarżącej tj. w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą – niemniej jednak ewentualne błędy lokalnego normodawcy w ustanowieniu członków tej rady nie stanowią podstawy do automatycznego stwierdzenia nieważności (o czym szczegółowo poniżej) podejmowanych czynności zarówno przez radę społeczną, jak i przez sama stronę skarżącą. Na wstępie Sąd zgadza się z poglądem organu, że wymienione w art. 48 ustawy o działalności leczniczej kompetencje rady społecznej nie stanowią o obowiązku zasięgania każdorazowo przed podjęciem decyzji przez właściwy podmiot. Co więcej, ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny, nie będzie stanowiło podstawy do automatycznego stwierdzenia nieważności aktu (czy też czynności) podjętej po zaopiniowaniu (skonsultowaniu) z radą, której skład osobowy został następnie podważony na skutek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ustawodawca w art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie postanowił bowiem o skutkach stwierdzenia nieważności aktu w takich sytuacjach. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność zaskarżonej uchwały nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego (czy też podjętej czynności) na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r., II OSK 989/17, wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.). Należałoby dodatkowo powtórzyć (mutatis mutandis) za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z 7 lutego 2023 r., l OSK 2447/22, że strona skarżąca powinna wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją i to nie tylko sytuacją faktyczną. Przy czym związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały i powodować następstwo w postaci pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Sama tylko okoliczność, że strona skarżąca jest zainteresowania przeciwdziałaniem wykonaniu zaskarżonej uchwały z uwagi na ewentualne problemy w ustaleniu prawidłowego składu rady społecznej – jest w ocenie Sądu, interesem faktycznym, a nie prawnym. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. - skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tych to powodów Sąd skargę odrzucił (pkt 1 postanowienia) na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 2 postanowienia) uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd nie rozpatrywał więc w ogóle w wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały ponieważ wniosek ten nadaje się do rozpatrzenia jeżeli skarga zostanie skutecznie wniesiona.