III SA/Kr 1447/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lipca 2023 r. nr SKO.Soc/4116/878/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 lipca 2023r. nr SKO.Soc/4116/878/2023 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Andrychowa z dnia 23 stycznia 2023r. nr OPS.DM.DW.66.11.5551.2022.ODM orzekającą o odmowie przyznania W. S. dodatku węglowego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3, 15g i 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141). Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Odmowę przyznania ww. dodatku organ administracyjny w decyzji z 23 stycznia 2023 r. uzasadnił tym, iż wnioskodawca nie posiada stałego miejsca zamieszkania pod wskazanym we wniosku adresem (ul. R. [...] w I.). Ustalenia tego dokonano w oparciu o wywiad środowiskowy, informację od dnia 1.06.2018r. wnioskodawca zamknął deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz informację pozyskaną z systemu EMPATIA o tym, że W. S. jest żonaty, jednak deklaruje, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W odwołaniu od tej decyzji strona wskazała brak jest podstaw prawnych dla przyjęcia, iż wskazane we wniosku miejsce zamieszkania nie jest miejscem stałego pobytu odwołującego. Odnosząc się do swojego przebywania pod ww. adresem wskazał, że są różne przyczyny tego stanu rzeczy, a to m.in. polityka energetyczna państwa tj. wysoka cena węgla uniemożliwiająca stałe ogrzewanie mieszkania, brak dodatku węglowego, napięta (przemocowa) sytuację rodzinna (w tym samym budynku w oddzielnym lokalu mieszkalnym zamieszkuje siostra odwołującego z rodziną) oraz problemy zdrowotne. SKO w Krakowie w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 14 lipca 2023 r. wskazało, że zgodnie z ustawą o dodatku węglowym, dodatek ten przysługuje wyłącznie osobom we wskazanej we wniosku nieruchomości zamieszkującym i gospodarującym. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż pod wskazanym we wniosku adresem odwołujący się nie przebywa w sposób stały. Faktowi swojego niezamieszkiwania pod wskazanym adresem nie przeczył w zasadzie sam odwołujący, który w wywiadzie środowiskowym, przez niego własnoręcznie podpisanym wskazał, iż od końca października 2022r. przebywa pod wskazanym adresem rzadko, ale raz w tygodniu przyjeżdża by zapalić w kominku i piecu węglowym. W związku z prowadzonym postępowaniem Burmistrz Andrychowa poinformował OPS w Andrychowie, że W. S. od dnia 1.06.2018 r. zamknął deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomość położoną w I. ul. R. [...]. Powyższe okoliczności zdaniem Kolegium przekonują, że miejscem zamieszkania W. S. nie jest wskazany we wniosku adres. Tym samym Kolegium stanęło na stanowisku, że zasadną jest odmowa przyznania dodatku węglowego. Skarżący wniósł skargę do WSA w Krakowie na ww. decyzję SKO w Krakowie, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Skarżący zarzucił organom naruszenie zasady równości, bowiem inni wnioskodawcy (rodzina R.) mieszkający pod tym samym adresem co skarżący, otrzymali dodatek węglowy. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego, z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada stałego miejsca zamieszkania pod wskazanym we wniosku adresie. Tytułem przypomnienia, materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm. – wersja z dnia orzekania przez organ odwoławczy, dalej jako: "u.d.w." lub "ustawa"), a w szczególności art. 2 tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia projektu celem ustawy było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstwom najuboższym energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.w., przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Z powyższego wynika, że aby dodatek węglowy mógł być przyznany wnioskodawca musi zamieszkiwać oraz gospodarować w budynku (lokalu), w którym znajduje się główne źródło ogrzewania. Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie precyzują, jak należy rozumieć pojęcie zamieszkiwania. Oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie trzeba mieć tym samym na względzie poglądy piśmiennictwa i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W tym zakresie należy więc uwzględnić treść art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności: zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem, gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 Kodeksu cywilnego, jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Przyczyn podkreślenia wymaga, że przerwa w przebywaniu spowodowana szczególnymi okolicznościami nie zmienia miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2023 r., II SA/Ol 395/23 i przytoczone tam orzecznictwo; publ.: CBOSA). Innymi słowy, okoliczność, że strona okresowo przebywa poza miejscem zamieszkania nie oznacza, że pobyt ten ma charakter trwały, a w konsekwencji przez to zmienia się jej miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu, czasowa (nawet wielomiesięczna) nieobecność w miejscu zamieszkania, zwłaszcza spowodowana obiektywnymi okolicznościami, nie może być oceniana w znaczeniu prawnym jako zmiana miejsca zamieszkania (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/23, LEX nr 3662583). Z powyższych rozważań wynika więc, że konieczną przesłanką do otrzymania dodatku węglowego jest zamieszkiwanie w budynku wskazanym we wniosku. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie organy przedwcześnie uznały, że skarżącemu nie przysługuje dodatek węglowy. Organy administracyjne oparły ustalenia w tej sprawie w głównej mierze na dokumencie określonym jako Protokół z wizyty w środowisku, udzielnie informacji, udzielania porady z 14 grudnia 2022 r. k. 16 a.a. Powołując się na ww. protokół, własnoręcznie podpisany przez skarżącego, wskazano, iż "od końca października 2022 r. przebywa pod wskazanym adresem rzadko, ale raz w tygodniu przyjeżdża by zapalić w kominku i piecu węglowym". W oparciu o ten dowód organ II instancji ustalił, że pod wskazanym we wniosku adresem skarżący nie przebywa w sposób trwały. Skarżący na rozprawie przed Sądem wyjaśnił, że nie miał możliwości przeczytania protokołu, został on mu odcztany przez pracownika. Protokół dla skarżącego nieczytelny. Skarżący podpisał protokół, ale wskazał, że ma problemy ze słuchem. Oceniając kluczowy dla tej sprawy dowód – to jest powyższy zalegający w aktach wywiad środowiskowy zawarty w Protokole z wizyty w środowisku z 14 grudnia 2022 r. k. 16 a.a. wskazania wymaga, że jest on sporządzony nieczytelnym pismem ręcznym, więc można jedynie domyślać się jego treści. Tymczasem protokoły i dokumenty sporządzone w toku postępowania powinny być tak sporządzone, aby cała ich treść mogła być jednoznacznie odczytana. Przez czytelność protokołów i dokumentów należy rozumieć zewnętrzną komunikatywność treści w nich zawartych, potrzebną dla podjęcia prawidłowej decyzji merytorycznej. Nie ma tu żadnych wyłączeń, dlatego też prowadzący postępowanie winien tak zadbać o czytelność materiałów zgromadzonych w postępowaniu, by te również nie budziły wątpliwości co do swej pozornie czytelnej treści i nie stwarzały barier dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. (wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 641/17, LEX nr 2398807). Zatem z uwagi na powyższe oraz w oparciu o złożone na rozprawie przed Sądem w dniu 5 lutego 2024 r. wyjaśnienia skarżącego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii - nie jest możliwe zaaprobowanie poczynionych w tej sprawie ustaleń na podstawie ww. dowodu. Kolejnym dowodem, w oparciu o który organ ustalił stan faktyczny w tej sprawie, była informacja, że od 1 czerwca 2018 r. zamknięto deklarację za opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przedmiotowej nieruchomości. Dla wydania decyzji odmownej nie jest również wystarczające odwołanie się przez organ do braku złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla ww. budynku. O gospodarowaniu w budynku mogą bowiem świadczyć podpisane umowy na dostarczanie mediów oraz opłacanie rachunków za te media, co jest konieczne do zamieszkiwania w domu. Ustaleń w tym zakresie organy nie poczyniły. Jak stanowi przepis art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sprzeczność z prawem należy rozumieć szeroko, bowiem dotyczy sprzeczności zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 119/19, dostępny w CBOSA). Dostrzec też należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organy poinformowały wcześniej stronę, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 79a ustawy k.p.a., o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony poprzez wskazanie przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący na rozprawie przed Sądem w dniu 5 lutego 2024 r. m.in. oświadczył, że opłaca rachunki za media w I. oraz pobiera tam pocztę. Skarżący okazał też Sądowi korespondencje odbieraną w I. oraz rachunki za wodę w kwocie 305 zł odnoszące się do ww. adresu wskazanego we wniosku o przyznanie dodatku. Skarżący wyjaśnił również, że zasadniczo mieszka w I., ale zdarza się, że wyjeżdża stamtąd, gdy czuje się zagrożony (skomplikowana sytuacja rodzinna w budynku przy ul. R. [...]), potrzebuje opieki innych osób (np. z powodu operacji) oraz w celu uprawy swojej działki w Gminie K. Skarżący wskazał też, że z domu niekiedy musi uciekać ze względu na swoje bezpieczeństwo. Zdarzało się, że został pobity przez swoją współzamieszkująca pod tym samym adresem rodzinę (protokół rozprawy k. 21 a.s.) Zdaniem Sądu, powyższe twierdzenia skarżącego oraz wskazane wyżej wadliwości w odtworzeniu rzeczywistego stanu faktycznego przez organy, nie pozwalają na uznanie, że sprawa została należycie wyjaśniona. Trzeba też podkreślić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Rolą sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę (tak WSA w Krakowie w wyroku z 4 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1109/21). Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także omówienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie podnoszonych wyżej okoliczności faktycznych, w kontekście obowiązujących przepisów i niewystarczające rozważenia podnoszonych przez skarżącego okoliczności prowadzi do wniosku, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 2 ustawy oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, a zatem zadaniem organów będzie ustalenie skarżący prowadzi gospodarstwo domowe pod wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego adresem, na podstawie już posiadanych informacji oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, bądź innych dowodów po wskazaniu stronie potrzeby ich przeprowadzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien pamiętać, że jak wynika z uzasadnienia projektu - celem ustawy było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstwom najuboższym energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.