III SA/Kr 1497/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Sędzia WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu 3 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A. C. od postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 września 2025 r., nr SKO.Z/4100/71/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala sprzeciw -

1.1. A. C. – nazywany dalej "Skarżącym", w piśmie z 8 kwietnia 2025 r., zawarł wniosek o wydanie zaświadczenia o dostępie wskazanej działki do drogi publicznej (k. 8 akt administracyjnych). Jako podstawę prawną wniosku, strona wskazała art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). 1.2. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 14 kwietnia 2025 r. Urząd Miasta i Gminy Świątniki Górne powiadomił Skarżącego, że wskazana działka nie przylega bezpośrednio do drogi gminnej i nie ma urządzonego do niej zjazdu (k. 9 akt administracyjnych). 1.3. Skarżący potraktował powyższe pismo jak postanowienie i skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zażalenie (k. 28 akt administracyjnych). 1.4. Postanowieniem z 28 maja 2025 r. SKO w Krakowie uznało powyższe zażalenie za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. W motywach postanowienia SKO w Krakowie wyjaśniło, że zgodnie z art. 219 k.p.a. w przypadku odmowy wydania zaświadczenia organ powinien był wydać postanowienie. Biorąc pod uwagę treść wniosku, jak i pisma organu z 14 kwietnia 2025 r., SKO w Krakowie przyjęło, że pismo to nie załatwiało sprawy, ponieważ nie zachowało formy postanowienia, jak również nie zostało wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki Górne. Postanowieniem z 4 lipca 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że 8 kwietnia 2025 r. do Urzędu Miasta i Gminy Świątniki Górne wpłynął wniosek Skarżącego o wydanie zaświadczenia o przyłączeniu wskazanej działki do drogi publicznej. Dalej zaś organ podał: "Pismem znak (...) z dnia 14.04.2025 r. tut. Organ poinformował Wnioskodawcę m.in. cyt.: »iż działka (...) nie przylega bezpośrednio do drogi gminnej publicznej nr (...). W stanie istniejącym nie ma urządzonego zjazdu z drogi gminnej publicznej nr (...) na działkę nr (...)«. W odpowiedzi na w/w pismo zostało wniesione przez Wnioskodawcę zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Postanowieniem z dnia 28 maja 2025 r. znak: SKO.SW/4101/101/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało o konieczności wydania stosownego zaświadczenia. Wobec powyższego, należy podnieść, iż zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie." (k. 33 akt administracyjnych). 1.5. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: - art. 32 Konstytucji RP poprzez złamanie naczelnej zasady, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób, który obiektywnie nie buduje zaufania do władzy publicznej, a jednocześnie poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w taki samym stanie faktycznym i prawnym. W motywach zażalenia Skarżący akcentował, że w identycznym stanie prawnym i zbieżnym stanie faktycznym jego sąsiad uzyskał zaświadczenie, podczas gdy jemu organ odmawia wydania podobnego aktu. 1.6. Postanowieniem z 30 września 2025 r. (nr SKO.Z/4100/71/2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną postanowienia SKO w Krakowie wskazało między innymi art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO w Krakowie wyjaśniło, że w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawy odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ponadto SKO w Krakowie zwróciło uwagę na szereg wątpliwości, które pojawiają się w sprawie. Po pierwsze nie jest jasne, co Skarżący rozumie poprzez wydanie zaświadczenia o przyłączeniu nieruchomości do drogi gminnej. Przy czym działka, której dotyczy wniosek Skarżącego, nie przylega do wskazanej drogi gminnej, a równocześnie z drogi tej nie wyprowadzono zjazdu do przedmiotowej działki. Natomiast istniejący zjazd, urządzony dla działki [...] prowadzi dalej do działki Skarżącego poprzez prywatne drogi wewnętrzne. Dalej, wskazując na art. 217 § 2 k.p.a., SKO w Krakowie zwróciło uwagę, że Skarżący powinien był wykazać swój interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia, a organ pierwszej instancji kwestii tej nie zbadał. Tym samym ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien wezwać stronę skarżącą, aby doprecyzowała treść swojego żądania oraz wykazała swój interes prawny. 2.1. W sprzeciwie od powyższego postanowienia Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji bez pełnego odniesienia się do zarzutów przedstawionych z zażaleniu, co pozbawiło stronę realnej kontroli instancyjnej; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości Skarżącego oraz jego sąsiada; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niewyjaśniającego motywów rozstrzygnięcia i nieuwzględniającego istotnych zarzutów strony, w tym dotyczących odmiennego potraktowania właścicieli sąsiednich działek; - naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak wskazania organowi pierwszej instancji konkretnych wytycznych, co do sposobu naprawnienia naruszeń proceduralnych; - art. 78 Konstytucji RP oraz art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez pozbawienie strony realnego prawa do skutecznego środka odwoławczego. 2.2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie SKO w Krakowie do ponownego rozpoznania zażalenia. 2.3. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Krakowie wniosło o jego oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Sprzeciw jest bezzasadny, dlatego został oddalony. 3.2. Sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 64f oraz art. 16 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako "P.p.s.a.") nie znajdując podstaw do jego przekazania na rozprawę 3.3. Z art. 64f P.p.s.a. wynika, że zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od kasatoryjnego postanowienia jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – wówczas organ może uchylić takie rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Równocześnie jednak pamiętać należy, że kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu. 3.4. Kolejno należy zaznaczyć, że użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że jest on przede wszystkim równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości co do jej istoty. 3.5. Biorąc pod uwagę przywołaną na wstępie in extenso treść postanowienia organu pierwszej instancji należy w pełni zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Z treści tego postanowienia nie sposób jest bowiem odczytać, czego dotyczy sprawa, jaka była materialnoprawna podstawa odmowy wydania zaświadczenia, ani jakimi racjami kierował się organ. Jego uzasadnienie składa się z pobieżnego opisu przebiegu dotychczasowego postępowania, tj. wskazania, że Skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia, przytoczenia treści pisma organu z 14 kwietnia 2025 r., przypomnienia o tym, że SKO w Krakowie odrzuciło zażalenie Skarżącego od powyższego pisma, końcowo zaś stwierdzeniu, że "zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie." (k. 33 akt administracyjnych). Tymczasem zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie to powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przewiduje, że na uzasadnienie faktyczne postanowienia składa się wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Postanowienie organu pierwszej instancji pozbawione jest tych elementów. W konsekwencji przeprowadzanie merytorycznego rozpoznania sprawy przez SKO w Krakowie wymagałoby wyjaśnienia przez ten organ całego zakresu sprawy, ponieważ Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne nie uczynił tego w żadnym stopniu. Tym samym, w ocenie Sądu, wydanie postanowienia merytorycznego, a nie kasatoryjnego, równoznaczne byłoby z naruszeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 3.6. Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 4 P.p.s.a.