III SA/Kr 1639/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr SKO.ŚR4111/710/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. nr SKO.ŚR4111/710/2023 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Wadowic z dnia 5 maja 2023 r., nr MOPS.ŚR.5211.278.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. B. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 24 kwietnia 2023 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Wadowic o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Po rozpoznaniu wniosku, Burmistrz Wadowic, postanowieniem z 5 maja 2023 r., nr MOPS.ŚR.5211.278.2023 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na przesłanki art. 61a § 1 k.p.a. wskazał, że postępowanie z ww. wniosku skarżącego nie może zostać wszczęte, albowiem żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 września 2021 r. nr SKO.ŚR/4111/807/2021 utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Wadowic z dnia 20 maja 2021 r. nr MOPS. ŚR. 5211. 411. 2. 2021 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, z wniosku z dnia 23 kwietnia 2021 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1561/21 oddalił skargę. W związku z powyższym, w ocenie organu I instancja brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k. p. a., poprzez jego błędną interpretację i bezzasadne uznanie, iż niedopuszczalny jest ponowny wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu wskazał, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § l k. p. a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego, występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 61a k. p. a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa, dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Skarżący w złożonym wniosku ubiegał się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od kwietnia 2023 r, a wcześniejszy wniosek obejmował okres od kwietnia 2021r., co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Ponadto do wniosku z dnia 19.04.2023 r. zostało dołączone zaświadczenie lekarskie wskazujące na znaczne pogorszenie się stanu zdrowi matki. Opisanym we wstępie postanowienie SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § l k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. We wskazanym przepisie zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W swoich rozważaniach Kolegium, stwierdziło, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zasadnie, gdyż żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15.09.2021 r. nr SKO.ŚR/4111/807/2021, utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Wadowic z dnia 20 maja 2021 r. nr MOPS.ŚR.5211.411.2.2021 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium, argumenty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Sprawa z wniosku z dnia 19 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu – 24 kwietnia 2023 r.) jest tożsama ze sprawą zakończoną ww. ostateczną decyzją SKO w Krakowie. Tożsamość dotyczy podmiotu, gdyż wnioskodawcą jest skarżący, a także przedmiotu, gdyż jej przedmiotem jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rozstrzygnięcie czy spełnione zostały przesłanki ustawowe warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia zarówno po stronie skarżącej jak i podopiecznej. Stan faktyczny sprawy również nie uległ zmianie, pomimo, że stan zdrowia matki skarżącej pogorszył się. Jest tak, dlatego, że orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej nie uległo zmianie, nie przedstawiono nowego orzeczenia. Zaświadczenie lekarskie nie jest orzeczeniem o niepełnosprawności, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Podobnie i data złożenia wniosku nie zmienia przedmiotu sprawy. W związku z powyższym, zaistniały podstawy do wydania w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie, art. 61a k.p.a. przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącego z dnia 24 kwietnia 2023 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad niepełnosprawną matką z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie o brak pojawienia się nowych okoliczności w sprawie. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 61a k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze skarżący w złożonym wniosku ubiegał się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od kwietnia 2023 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres od kwietnia 2021 r., co oznacza, że odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie od dnia złożenia pierwszego wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego z kwietnia 2021 r. pogorszył się znacznie stan zdrowotny matki. Po trzecie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny, a mianowicie sądy administracyjne oraz jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 sygn. akt K 38/13. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osadzonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Wadowic z dnia 5 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącego z tytułu opieki nad matką M. B., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga - przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania w drodze postanowienia - art. 66 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stan faktyczny jest wieloelementowy - obejmuje bowiem ustalenie stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, jak również zakresu czynności opiekuńczych. Nie jest zatem, zdaniem Sądu, możliwe stwierdzenie przez organ - wyłącznie w oparciu o treść wniosku, że dotyczy on sprawy tożsamej ze sprawą, która została uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W doktrynie wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy na "pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61a k.p.a. Uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest w szczególności uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy podmiotu wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2734/21, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1825/17). O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy zachodzi tożsamość elementów ją wyznaczających. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. np. wyrok z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. I OSK 1173/22, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1783/22, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2265/19, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 841/15). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie tożsamość podmiotowa obydwu spraw, jednakże brak jest podstaw do przesądzenia, że zachodzi w nich tożsamość podstawy faktycznej, w szczególności wobec przedstawienia przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego pogorszenie się stanu zdrowia niepełnosprawnej matki. W ocenie Sądu o odmienności spraw decyduje także czas, na jaki może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Data złożenia wniosku determinująca datę początkową, od której ustala się prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ma znaczenia dla ustalenia tożsamości spraw. Data bowiem złożenia przez stronę kolejnego wniosku w sprawie spowodowałaby - w przypadku spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych - ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 20 maja 2021 r., co do której Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 24 marca 2022r. Odmienność wskazanych okresów nie pozwala przyjąć stanowiska, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania uprzednio rozstrzygniętego (zob. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2023 r. I OSK 1783/22, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2023 r., I OSK 1173/22, LEX nr 3607573, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30.01.2018 r., II SA/Lu 947/17, LEX nr 2467388, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15.11.2022 r., II SA/Lu 491/22, LEX nr 3512888, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., IV SA/Po 951/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 lutego 2022 r., II SA/Gl 1608/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 marca 2022 r., II SA/Rz 1626/21). Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uchylił wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).