III SA/Kr 172/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Karcz Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 grudnia 2025 r., znak WN-II.4131.1.21.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIX/828/25 Rady Miasta K. z dnia 29 października 2025 r. w sprawie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego Miasta K. Pana B. K. oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 grudnia 2025 r., znak WN-II.4131.1.21.2025 Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność całości uchwały nr XXXIX/828/25 Rady Miasta K. z dnia 29 października 2025 r. w sprawie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego Miasta K. B. K. Podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: "u.s.g."). Zaskarżona uchwała została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 14 lipca 2025 r. do Rady Miasta K. wpłynął wniosek mieszkańca o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego B. K., z uwagi na utratę prawa wybieralności spowodowaną brakiem zamieszkiwania na terenie Gminy Miejskiej K. Rada Miasta K. wezwała radnego do złożenia wyjaśnień. Radny przedłożył dokumenty mające potwierdzać posiadanie biernego prawa wyborczego. Rada Miasta K. zasięgnęła opinii prawnej w przedmiocie rozumienia pojęcia stałego miejsca zamieszkania w prawie wyborczym. 29 października 2025 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr XXXIX/828/25 w sprawie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego Miasta K. Pana B. K. (dalej: "uchwała"). Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18b ust. 1 u.s.g. i art. 242 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 365, dalej: "Kodeks wyborczy"). W § 1 uchwały Rada Miasta K. postanowiła: "uznaje się za niezasługujący na uwzględnienie wniosek złożony przez Pana W. J., o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego Miasta K. Pana B. K., co oznacza odmowę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu". Jak wskazano w treści uchwały, została ona podjęta została w trybie rozpatrywania skarg na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wniosków oraz petycji składanych przez obywateli. Jak wskazano, stanowiła zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku w rozumieniu art. 244 § 2 k.p.a. w związku z art. 238 § 1 k.p.a., w związku z art. 247 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano na okoliczności oraz materiał dowodowy, z którego nie wynika, aby radny utracił prawo wybieralności. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazał, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa z dniem wystąpienia przesłanek jego wygaśnięcia, jednakże konieczne jest urzędowe potwierdzenie tego skutku prawnego, a rodzajem takiego potwierdzenia jest m. in. uchwała rady gminy. Organ nadzoru wskazał, że uchwała naruszyła w sposób istotny art. 242 § 1 k.p.a. stanowiący podstawę prawną jej wydania. Przedmiotem rozstrzygania Rady Miasta K. nie był bowiem wniosek w rozumieniu art. 242 § 1 k.p.a., czy też informacja o sposobie załatwienia tego wniosku, lecz dokonanie oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego i następnie stwierdzenie braku podstaw do wygaśnięcia mandatu. W § 1 uchwały postanowiono bowiem wprost o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Z treści uchwały wynika, że przed podjęciem uchwały poddano ocenie okoliczności wskazane we wniosku mieszkańca, zapoznano się z wyjaśnieniami radnego, a ponadto zasięgnięto opinii prawnej. Zdaniem organu nadzoru kwalifikacja pisma, w którym wniesiono o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, jako wniosku w rozumieniu art. 241 k.p.a., była nieprawidłowa. Zgodnie z tym przepisem istotą wniosku jest postulat polepszenia, usprawnienia, uproszczenia pewnego stanu rzeczy. Wniosek ma działać prospektywnie, przedmiotem wniosku nie jest natomiast zarzut niewłaściwego działania organu lub jego członków. Organ nadzoru podkreślił subsydiarny charakter postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., które ma zastosowanie jedynie w przypadku braku stosownych przepisów szczególnych, co w niniejszej sprawie, zdaniem organu nadzoru, nie ma miejsca. Przedmiotem wniosku mieszkańca, co wynika z uzasadnienia uchwały, był zarzut niezamieszkiwania przez radnego B. K. na terenie Gminy Miejskiej K., co w ocenie wnioskodawcy, skutkuje utratą prawa wybieralności wynikającą z treści przepisu art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, a w konsekwencji stanowi powód do wygaśnięcia mandatu radnego (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego). Wniosek odnosi się zatem do okoliczności faktycznych, które w ocenie interweniującego już zaistniały i które wypełniają dyspozycję art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego. Na skutek podniesionego zarzutu Rada Miasta K. miała ustawowy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego o którym mowa w art. 383 § 2 i 3 Kodeksu wyborczego. Postępowanie, w trakcie którego dokonywana jest ocena podniesionych w interwencji zarzutów i okoliczności dotyczących wykonywania mandatu radnego winno być zatem prowadzone w trybie określonym w art. 383 § 2 i § 3 Kodeksu wyborczego, a nie jak to uczyniła Rada Miasta K. w toku postępowania, w trybie skarg i wniosków, prowadzonego na podstawie art. 241 - 247 k.p.a. Organ nadzoru wskazał, iż powodem stwierdzenia nieważności uchwały jest wyłącznie, wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego formalno-prawna wada uchwały. Podkreślił, że organ nadzoru na obecnym etapie sprawy nie przesądza zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, a zatem nie przesądza tego, czy zachodzą podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego B. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska K. (dalej: "skarżąca") zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 383 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 Kodeksu wyborczego poprzez przyjęcie, że jest uchwałą w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, podczas gdy uchwała ta ma charakter uchwały w sprawie załatwienia wniosku mieszkańca, podjętej na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a.; - art 241-247 k.p.a. poprzez błędną i zawężającą wykładnię pojęcia "wniosku" oraz subsydiarnego charakteru postępowania w sprawach skarg i wniosków, prowadzącą do nieuzasadnionego wyłączenia zastosowania Działu VIII k.p.a. w sprawie wniosku mieszkańca dotyczącego prawidłowości obsady mandatu radnego; - art. 18b ust 1 oraz art 91 ust 1 i 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że ewentualne uchybienia w zakresie wskazania podstawy prawnej oraz wyboru trybu proceduralnego stanowią istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem - są to jedynie uchybienia formalne, kwalifikowane jako nieistotne; - art 63 Konstytucji RP w zw. z art. 18b u.s.g. oraz art 241 k.p.a. poprzez przyjęcie wykładni, która w praktyce ogranicza mieszkańcom gminy możliwość skutecznego korzystania z prawa do składania wniosków dotyczących praworządności funkcjonowania organów gminy. - przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art 91 ust 1 i 4 u.s.g., przez uznanie, że zachodzi "istotne naruszenie prawa" w sytuacji, gdy ewentualne uchybienia uchwały mają charakter czysto formalny, niepowodujący skutków materialnoprawnych i nie niweczący celu uchwały; - art 7 i art 77 § 1 k.p.a. (stosowanych odpowiednio w toku postępowania nadzorczego), poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz pominięcie relewantnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – w szczególności postanowienia z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. II OSK 1853/14, w którym dopuszczono rozpoznawanie wniosków mieszkańców o wygaśnięcie mandatu radnego w trybie Działu VIII k.p.a.; - naruszenie zasad konstytucyjnych: samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art 165 Konstytucji RP), zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady proporcjonalności, poprzez zastosowanie środka nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w reakcji na zarzuty o charakterze wyłącznie formalno-technicznym. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzenie, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na oddalenie. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, chociaż przepis tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i części (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. IX, LEX/el). Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie niedłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (ust. 2). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada Miasta K. wskazała przepisy Działu VIII k.p.a. oraz Kodeksu wyborczego. Art. 241 k.p.a. stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Zgodnie z art. 244 § 2 k.p.a. o sposobie załatwienia wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. Zgodnie z art. 246 § 1 k.p.a., wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w rozdziale 2 niniejszego działu. Wnioskodawcy służy prawo wniesienia skargi w przypadku niezałatwienia wniosku w terminie określonym w art. 244 albo wskazanym w zawiadomieniu (art. 245) (§ 2). Jak stanowi, że art. 247 k.p.a. do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy art. 230, 237 § 2 i art. 238. Z kolei zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a., zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku: 1) śmierci; 2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów; 3) odmowy złożenia ślubowania; 4) pisemnego zrzeczenia się mandatu; 5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności; 5a) objęcia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej; 6) wyboru na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego; 7) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (§ 2). W ocenie Sądu analiza powyższych przepisów nie budzi wątpliwości. Kodeks wyborczy określa podstawy wygaśnięcia mandatu radnego, podstawy podjęcia przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie, a także elementy procedury (obowiązek wysłuchania radnego). Dodatkowo, w orzecznictwie podkreśla się obowiązek organów do wnikliwego uzasadnienia podjętej uchwały (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., III OSK 351/22). Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 383 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa w razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisie, a rolą organu jest ustalenie, czy przesłanki wygaśnięcia mandatu zaistniały, a następnie wydanie aktu potwierdzającego tę okoliczność. W doktrynie zwraca się uwagę (por. K. Czaplicki, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, LEX), że wobec tego, iż mandat radnego wygasa w przypadkach określonych ustawą, uchwale rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu przypisuje się charakter aktu deklaratoryjnego (tak orzecznictwo sądowe, np.: uchwała NSA (7) z 23.10.2000 r., OPS 13/00, ONSA 2001/2, poz. 50; wyrok NSA z 26.04.2005 r., OSK 1417/04; wyrok NSA z 28.05.2008 r., II OSK 334/08). Jak wskazał autor, na ogół przyjmuje się, że akty deklaratoryjne same nie kreują nowej sytuacji prawnej. Potwierdzają (deklarują) natomiast prawa i obowiązki wynikające dla ich adresatów z ustawy. Nie są to jednak wyłącznie akty potwierdzające (poświadczenia), ponieważ prawo nie determinuje ich całkowicie. Tkwi w nich również pewien element kształtujący. Organ autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuację prawną. To, co było do tej pory w sferze generalnej, zostaje odniesione do konkretnego podmiotu. Dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu jego adresat może się skutecznie powołać na swoje prawo (sytuację prawną). Uchwała rady lub postanowienie komisarza wyborczego stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego mają cechy aktu administracyjnego. Stanowią przejaw władczego działania prawnego organu jednostki samorządowej lub organu wyborczego, mającego na celu na wywołanie konkretnych skutków prawnych w sytuacji prawnej indywidualnego podmiotu (radnego). Rada lub komisarz wyborczy rozstrzygają o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia konkretnego mandatu (por. K. Czaplicki, jw.). Należy wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale VIII zawiera regulację dotyczącą skarg i wniosków, która realizuje zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych (por. art. 221 k.p.a.). Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Art. 241 k.p.a. stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Zarówno rozpoznanie skargi, jak i wniosku wymaga zawiadomienia wnioskodawcy o sposobie ich załatwienia. Należy podkreślić, że zarówno skarga składana w trybie art. 227 k.p.a., jak i wniosek składany na podstawie art. 241 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, stanowi bowiem środek ochrony interesu faktycznego. Pokreślić należy, że w postępowaniach prowadzonych na postawie przepisów Działu VIII nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi do sądu administracyjnego (por. np. postanowienia w sprawach sygn. akt: IV SA/Wr 246/21, II SA/Ol 514/21, VII SAB/Wa 141/20 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Tym samym, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 227 k.p.a. (rozpoznanie skargi) oraz na podstawie art. 241 k.p.a. (rozpoznanie wniosku), nie dochodzi do rozpoznania sprawy administracyjnej, postępowanie to kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi, czy wniosku). W rezultacie, niedopuszczalne byłoby ukształtowanie sytuacji administracyjno-prawnej podmiotu zewnętrznego w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Działu VIII. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ustawodawca kwestie podejmowania uchwał w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uregulował wyczerpująco w art. 383 Kodeksu wyborczego i tylko na tej podstawie organ może podejmować rozstrzygnięcie w tym przedmiocie – z poszanowaniem obowiązku wysłuchania radnego oraz z zapewnieniem radnemu prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego na podjętą uchwałę. Natomiast, w postępowaniu, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku lub skargi, nie dochodzi do ukształtowania stosunku administracyjno-prawnego, ani ukształtowania, czy też potwierdzenia żadnych praw, ani obowiązków podmiotów zewnętrznych – w tym w szczególności radnego rady miasta. Mając na względzie powyższe, należy wskazać, że niedopuszczalne jest prowadzenie w trybie skarg i wniosków postępowania mającego na celu ustalenie, czy doszło do wygaśnięcia mandatu radnego, tym samym przeprowadzenie postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie na podstawie art. 241 k.p.a. Przedmiotem wniosku mogą być bowiem w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności, a nie ustalanie praw lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Tym samym, Rada Miasta K. podejmując uchwałę naruszyła normy kompetencyjne i materialnoprawne. Zaznaczyć także należy, że nie budzi wątpliwości, że uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego (podjęta na podstawie art. 383 Kodeksu wyborczego) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie skargi określonej w art. 101 u.s.g. Natomiast, uchwały podejmowane na podstawie art. 238 k.p.a. (zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku) nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości, że Rada Miasta K. naruszyła zasadę legalności oraz kompetencyjności. Podkreślić bowiem należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na postawie i w granicach prawa, w tym w szczególności z zachowaniem norm kompetencyjnych. Prawo administracyjne, jako bezwzględnie obowiązujące, wyklucza dokonywanie przez organy wyboru podstawy prawnej działania – to prawo określa warunki zastosowania danej normy prawnej. W przypadku wygaśnięcia mandatu radnego taką podstawę prawną zawiera art. 383 Kodeksu wyborczego, a nie art. 241 w zw. z art. 238 k.p.a. Zaznaczyć należy, że trudno jest również przyjąć, że wniosek mieszkańca skierowany do Rady Miasta K. o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, mógł zostać uznany za wniosek zmierzający do poprawienia funkcjonowania organu zgodnie z art. 241 k.p.a. Trzeba bowiem podkreślić, że instytucja skarg wniosków ma służyć ochronie interesu faktycznego, nie kreuje po stronie wnioskodawcy prawa podmiotowego. W przeciwieństwie jednak do skargi, przedmiotem wniosku nie jest jakiś zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy (por. J. Starościak [w:] Komentarz, 1964, s. 249). Może on dotyczyć zarówno działania, jak i zaniechania, odnosi się jednak do przyszłości (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132). Co więcej, rolą organów administracji publicznej jest kwalifikowanie wniosków nie w oparciu o nazwę wniosku, lecz jego treść. Skoro, zatem skierowano do Rady Miasta K. pismo z informacją, w której podniesiono zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego – brak biernego prawa wyborczego – organ powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego i podjąć odpowiednią uchwałę, po wysłuchaniu radnego. Ewentualnie, dodatkowo wykorzystać instytucję, o której mowa w art. 238 k.p.a. wyłącznie do powiadomienia wnioskodawcy o sposobie załatwieniu jego wniosku. W ocenie Sądu nie może również budzić wątpliwości, że przyjęcie wadliwej podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stanowi istotne naruszenie prawa, dające organowi nadzoru podstawę – zgodnie z art. 91 u.s.g. do stwierdzenia jej nieważności. Ustawa nie wskazuje katalogu naruszeń dających podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie i doktrynie do naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że Wojewoda Małopolski nie uwzględnił orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zdaniem skarżącej dopuszcza podejmowanie uchwał w przedmiocie wniosku mieszkańca o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie Działu VIII k.p.a., należy wskazać, że powołane w skardze postanowienie z 29 lipca 2014 r. (sygn. II OSK 1853/14) dotyczyło innej sytuacji. Inaczej bowiem niż w niniejszej sprawie, uchwała dotyczyła wyłącznie informacji o sposobie załatwienia sprawy, przy równoczesnym podjęciu odpowiedniej uchwały w trybie Kodeksu wyborczego. W niniejszej sprawie, w uchwale Rada Miasta K. wskazała, że odmawia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, tymczasem w powołanej w skardze sprawie – uchwała podjęta na podstawie art. 241 k.p.a. – informowała wyłącznie o sposobie załatwienia sprawy, inaczej zatem niż w przypadku uchwały RM – nie załatwiała zatem sprawy administracyjnej (nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie zaistnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego). W rezultacie, powołane w skardze orzeczenie nie potwierdza w żaden sposób prawidłowości stanowiska skarżącej. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego zasady samodzielności gminy, pokreślić należy, że naruszenie norm kompetencyjnych nie może podlegać ochronie z powołaniem się na zasadę samodzielności gminy. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że prawidłowo przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na przyjęciu wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tym samym prawidłowo Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały w całości. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.