III SA/Kr 232/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 9 grudnia 2022 r., nr SKO.PS/4110/722/2022 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/4110/722/2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) oraz art. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 15 i ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm., dalej jako "u.d.w."), po rozpatrzeniu odwołania P. P. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. z dnia 12 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 26 września 2022 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy B. o przyznanie dodatku węglowego, oświadczając, że prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe pod adresem P. [...] w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. Skarżący oświadczył we wniosku, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Po rozpoznaniu wniosku, Wójt Gminy B. decyzją z dnia 12 października 2022 r. nr [...] odmówił przyznania dodatku węglowego. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodemizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576). Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego – art. 2 ust. 3 u.d.w. Na podstawie zgromadzonych w sprawie informacji, organ I instancji wskazał, że w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródle spalania paliw, która została zgłoszona do centralnej ewidencji emisyjności budynków w dniu 22 czerwca 2022 r., jako źródło ciepła wskazano kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym. W dniu 26 września 2022 r. została utworzona nowa deklaracja, w której wskazano jako źródło ciepła kocioł na paliwo stałe zasilany węglem i paliwami węglopochodnymi oraz drewnem kawałkowym. W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że nie może zostać przyznany dla gospodarstwa domowego skarżącego z uwagi na to, że deklaracja o źródłach ciepła wykazująca urządzenie grzewcze zasilane węglem lub paliwem węglopochodnym nie została złożona w ustawowym wymaganym terminie. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniósł skarżący. Wskazał, że nie zmieścił się w terminie z dokonaniem korekty, gdyż nigdzie nie była podana dokłada data. Wyjaśnił, że kocioł ma od kilku lat i pali zarówno drewnem i węglem. Opisaną we wstępie decyzją SKO w Tarnowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W swoich rozważaniach Kolegium, wskazało, że wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego jest stan na dzień 11 sierpnia 2022 r. Wszelkie zmiany (korekty) zgłoszenia dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Tym samym pozbawione podstaw prawnych byłoby uwzględnienie w toku rozpoznawanej sprawy skorygowanej po 11 sierpnia 2022 r. ewidencji emisyjności budynków i uwzględnienie stanu faktycznego, który nie jest zgodny z informacją zawartą w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 roku (do tej daty wyraźnie odsyła ustawa o dodatku węglowym). Kolegium podkreśliło, że z treści art. 2 ust 1 u.d.w. wynika, iż dodatek węglowy przysługuje tym osobom, u których głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m. in. kocioł na paliwo stałe zasilany paliwami stałymi "wpisanymi lub zgłoszonymi do centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r.’’. Z widniejącego zaś na dzień 11 sierpnia 2022r. wpisu w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że w kotle służącym do ogrzewania domu skarżącego stosowane jest paliwo w postaci "drewna kawałkowego", dlatego nie można uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego. Osobom, które w centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. zgłosiły, iż głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym, przysługuje nie dodatek węglowy, a dodatek o którym mowa w ustawie z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022r. poz. 1967). Na powyższą decyzję skarżący, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której stwierdził, iż czuje się pokrzywdzony, gdyż jest właścicielem kotła na paliwo stałe i należy mu się dopłata na węgiel. Jak wyjaśnił, pali zarówno węglem jak i drewnem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 9 grudnia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. z dnia 12 października 2022r., w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Stąd ustalenie w toku sprawy, że paliwem używanym w gospodarstwie domowym skarżącej jest drewno kawałkowe istotnie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Co jednak istotne wskazana okoliczność nie została jednoznacznie ustalona w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. W deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródle spalania paliw, która została zgłoszona do centralnej ewidencji emisyjności budynków w dniu 22 czerwca 2022 r. skarżący jako źródło ciepła wskazał kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym, tym niemniej w dniu 26 września 2022 r. została złożona nowa deklaracja, w której wskazano jako źródło ciepła kocioł na paliwo stałe zasilany węglem i paliwami węglopochodnymi oraz drewnem kawałkowym. Organy uznały bowiem, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego. Organy ustaliły zatem w sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym w dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022 r. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżący pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazała, że ogrzewa gospodarstwo domowe kotłem na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym, poczynione przez organy ustalenie należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącego. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącego, a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącej, szczególnie, że w odwołaniu skarżąca wymieniła dwa rodzaje paliw - węgiel i drewno. Wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym W ocenie Sądu, powyższe jednoznacznie ilustruje, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Organ zajął bowiem stanowisko, że wskazana w powołanym przepisie data, to jest 11 sierpnia 2022 r. stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca") doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest do dodania po art. 2 ustępie 15 u.d.w. do treści tej ustawy ustępów 15a-15e. Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. Mając na uwadze powyższą nowelizację, stwierdzić więc trzeba, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o przyznanie dodatku węglowego złożonym w dniu 26 września 2022 r. było już wszczęte na podstawie zmienionych przepisów, a więc organ miały obowiązek respektować treść art. 2 ust. 15a-15e ustawy u.d.w. Zgodnie z art. 15a ustawy u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma więc mieć charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. do czego sprowadzały się ustalenia organów w niniejszej sprawie. Co więcej katalog źródeł i informacji, o którym mowa w powołanych przepisach, a w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie używanego w gospodarstwie domowym skarżącej rodzaju paliwa jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że zaprezentowane w niniejszym wyroku stanowisko jest powszechne w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 28.03.2023 r., III SA/Kr 1958/22, LEX nr 3512378, wyrok WSA w Opolu z 13.04.2023 r., II SA/Op 42/23, LEX nr 3537418, wyrok WSA w Łodzi z 5.04.2023 r., II SA/Łd 1060/22, LEX nr 3522035, wyrok WSA w Poznaniu z 16.03.2023 r., II SA/Po 866/22, LEX nr 3508973, wyrok WSA w Gliwicach z 2.03.2023 r., II SA/Gl 16/23, LEX nr 3512295) Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji może różnić się od stanu rzeczywistego. Należy także wskazać, że na podstawie art. 2 ust. 15b-15e ustawy o dodatku węglowym jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Pozornie mogłoby się wydawać, że obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dotyczy więc bezpośrednio jedynie sytuacji, gdy występują sprzeczności w zakresie ustalenia, czy mamy do czynienia z gospodarstwem domowy jednoosobowym, czy wieloosobowym. Tym niemniej nowe światło na interpretację tego przepis rzuca ust. 15d art. 2 ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Należy więc przyjąć, że istnienie jakichkolwiek wątpliwości, również w zakresie głównego źródła ogrzewania w gospodarstwie domowym, skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W świetle powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym Sąd uznał za nieuprawniony pogląd, jakoby żaden przepis ustawy nie dawał organom uprawnień do badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Przeciwnie, ustalenie powyższego stanowiło obowiązek organu. Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15a-15e u.d.w. oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, a zatem zadaniem organów będzie jednoznaczne ustalenie rodzaju paliwa stosowanego w głównym źródle ogrzewania budynku jednorodzinnego, w którym mieszka wnioskodawca, na podstawie już posiadanych informacji oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego.