III SA/Kr 652/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Grzegorz Karcz WSA Jakub Makuch (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2025 r. nr WP-VII.8640.53.2025 w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji,

Przedmiotem skargi B. J. (dalej "skarżąca") była decyzja Wojewody Małopolskiego z 5.03.2025 r. (znak WP-VII.8640.53.2025) utrzymująca w mocy decyzję Starosty Olkuskiego z 27.01.2025 r. (znak ESI-/1997102905/2025) orzekającą o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Starosta Olkuski decyzją z 27.01.2025 r. (znak ESI-/1997102905/2025) orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 14.02.2024 r. Uzasadnienie tej decyzji zawiera jedynie stwierdzenie, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku pozbawia się osobę, która jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej w rozumieniu k.c. o powierzchni użytków przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub polega ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. 2. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podała, że zgłaszając się do KRUS nie miała świadomości, że ten zaliczy ją jako posiadacza gospodarstwa rolnego od lutego, którego właścicielem jest jej mąż. Podała, że zgodnie z decyzją KRUS, składki zaczęła opłacać od lipca 2024 r. z przekonaniem, że będzie płacić składki zgodnie ze swoim gospodarstwem. 3. Wojewoda Małopolski decyzją z 5.03.2025 r. utrzymał w mocy decyzję objętą odwołaniem. Podał, że 8.01.2024 r. skarżąca zgłosiła się do Urzędu Pracy celem rejestracji jako osoba bezrobotna przedstawiając m.in. decyzję - nakaz płatniczy na łączne zobowiązania pieniężne na rok 2023 rok wystawione 31.01.2023 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom, zgodnie z którym wyliczono skarżącej podatek rolny od gruntów rolnych gospodarstwa ogółem 1,6880 ha (0,4966 hap). Organ odwoławczy podał, że został skarżącej przyznany status osoby bezrobotnej od 8.01.2024 roku oraz prawo do zasiłku od tej daty na 180 dni (decyzja z 8.01.2024 r.). Dalej organ II instancji wskazał, że skarżąca utraciła prawo do zasiłku od 6.07.2024 r. z uwagi na wyczerpanie okresu pobierania zasiłku (decyzja z 12.07.2024 r.). Wojewoda Małopolski wyjaśniał, że organ l instancji uzyskał Raport KRUS (na 7.01.2025 roku, za okres od 7.01.2023 r. do 7.01.2025 r.), zgodnie z którym od 14.02.2024 r. jest skarżąca posiadaczem gospodarstwa o powierzchni 2,0131 hap. W dniu 14.01.2025 r. skarżąca przedstawiła w Urzędzie: decyzję nakaz płatniczy M. J. (męża skarżącej – przyp. Sądu) na łączne zobowiązania pieniężne na rok 2024 wystawione 29.03.2024 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom, zgodnie z którym wyliczono podatek rolny od gruntów rolnych gospodarstwa ogółem 2,3078 ha (1,5165 hap) oraz akt notarialny Repertorium A numer: [...] z 14.02.2024 r. którym rodzice przekazują M. J. darowiznę nieruchomości. Skarżąca przesłała do organu I instancji e-mail zawierający akt notarialny [...] z 13.05.2009 r. ustanawiający rozdzielność majątkową z mężem. Kolejno organ odwoławczy podał, że 27.01.2025 r. wpłynęła do Urzędu decyzja Prezesa KRUS o podleganiu przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników od 6.07.2024 r. "(...) Objęcie ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy ustawy Pani - jako rolnika następuje na podstawie zgłoszenia z dnia 27.11.2024 r., aktu notarialnego nr [...] z dnia 29.12.2024 r. i nr [...] z dnia 14.02.2024 r. oraz nakazów płatniczych podatku rolnego stwierdzających prowadzenie przez ww. działalności rolniczej na gruntach o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego od dnia 14.02.2024 r: (...)". Dalej Wojewoda Małopolski wskazał na wydaną przez organ l Instancji decyzję z 27.01.2025 r. orzekającą o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku od 14.02.2024 r. Stwierdził, że przesłanki uzyskania statusu osoby bezrobotnej są ściśle określone i organ administracyjny nie ma możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego, a postępowanie wyjaśniające sprowadza się do ustalenia, czy zachodzą w sprawie wyliczone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, okoliczności faktyczne. Jak podawał Wojewoda Małopolski, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, bezrobotny to osoba, która: nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe (...). Organ II instancji wskazał, że przepis ten wylicza przesłanki pozytywne, tj. takie, które trzeba spełnić, aby uzyskać status bezrobotnego oraz przesłanki negatywne, tj. wykluczające możliwość uzyskania/posiadania statusu bezrobotnego. Jedną z przesłanek negatywnych dla uzyskania bądź utrzymania statusu bezrobotnego jest podleganie ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym (o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe). Następnie zaś Wojewoda podał, że art. 33 ustawy stanowi: "4. Starosta, (...) pozbawia statusu bezrobotnego, który: 1) nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2". Wojewoda Małopolski skonstatował, że w dniu rejestracji skarżąca spełniała warunki do nabycia statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku ale od 14.02.2024 r. przestała je spełniać, dlatego od tego dnia utraciła status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Mając to na względzie uznał, że zaskarżona decyzja organu l instancji jest prawidłowa, gdyż została wydana w oparciu o stan faktyczny i prawny opisany w przepisach ustawy. 4. W skardze skarżąca podała, że nie pracowała w gospodarstwie męża. Podkreśliła, że od 2009 r. ma z mężem rozdzielność majątkową. Wskazała, że pozbawienie jej statusu bezrobotnej oraz zasiłku od lutego 2024 r. jest krzywdzące. 5. W odpowiedzi na skargę organ domagał się oddalenia skargi. Wskazał m.in., że od 14.2.2024 r. skarżąca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,0131 hap, a fakt ten potwierdza raport KRUS z 7.01.2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 6. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że akty te naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia, tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że orzekające organy administracji publicznej zaniechały przedstawienia rzeczowych i wszechstronnych motywów, przemawiających za przyjętym kierunkiem załatwienia tej sprawy. Motywacyjna część kontrolowanej decyzji nie wyjaśnia (nie prezentuje) kluczowych przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Stwierdzone uchybienie świadczy o naruszeniu art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 8 par. 1 i art. 11 k.p.a., i skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. 7.1. Stosownie do art. 107 par. 1 pkt 6 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Według par. 3 wskazanego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. 7.2. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie powodów rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Spoczywający więc na organie administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydanej decyzji nakazuje taką prezentację jej motywów, aby strona mogła poznać, zrozumieć i uznać za zasadne oraz przekonujące kryteria faktyczne, jak i prawne, które organ wziął pod uwagę, i którymi kierował się załatwiając daną sprawę. Uzasadnienie decyzji nie powinno więc budzić wątpliwości co do tego, czy rozstrzygana sprawa została rzeczowo i wszechstronnie rozważona. Brak realizacji przedstawionych wyżej obowiązków świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenie takiej okoliczności przez Sąd nakazuje uchylić kontrolowane decyzje, stosownie do art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz. 143; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a."). 8.1. Oceniając decyzję organu I instancji stwierdzić należy, iż przyjęta przez organ I instancji konstrukcja uzasadnienia, sprowadzająca się do powołania jedynie treści przepisu (por. punkt 1), uchybia cytowanemu wyżej art. 107 par. 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie prezentuje w ogóle stanu faktycznego rozstrzyganej przez organ sprawy, nie wyjaśnia racji stojących za rozstrzygnięciem, iż skarżąca traci status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku z mocą wsteczną – tj. od 14.02.2024 r., mimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji przyznającej ten zasiłek do 6.07.2024 r. Podkreślić przy tym należy, iż masowość decyzji wydawanych w sprawach statusu bezrobotnego nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku dochowania przez organ administracji publicznej elementarnych wymogów konstrukcyjnych stawianych przez prawo uzasadnieniu decyzji administracyjnej, w tym prezentacji motywów rozstrzygnięcia. Obowiązek wyjaśnienia adresatowi decyzji przyjętego przez organ kierunku załatwienia jego sprawy wiąże się bowiem z realizacją fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć i budowania zaufania do władzy publicznej. W korelacji z tą zasadą pozostaje, zawarta w art. 8 k.p.a. zasada budowania zaufania do organów władzy publicznej. Uchybienie prezentacji motywów rozstrzygnięcia narusza też określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 8.2. Z kolei decyzja Wojewody Małopolskiego, choć w tzw. części historycznej uzasadnienia prezentuje opis różnorakich okoliczności, decyzji administracyjnych, tudzież faktów występujących w sprawie – to jednak akt ten nie zawiera część analitycznej, obrazującej przeprowadzone przez organ wnioskowanie wskazujące na subsumpcję ustalonego stanu faktycznego sprawy do miarodajnego stanu prawnego. W oparciu o lekturę uzasadnienia ocenianej decyzji nie sposób zrozumieć stwierdzenia (wniosku) organu, iż "od 14.02.2024 r. skarżąca przestała spełniać przesłanki osoby bezrobotnej". W istocie, treść kontrolowanej decyzji zmusza jej odbiorcę do samodzielnego dekodowania przesłanek i motywów rozstrzygnięcia przyjętych przy załatwianiu sprawy skarżącej przez organ II instancji, co jest nie do zaakceptowania z perspektywy wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej (por. wyżej). W stanie sprawy dostrzec trzeba, że organ odwoławczy przytoczył przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stanowi on, iż "bezrobotnym" jest osoba, która nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Wojewoda Małopolski wyjaśniał dalej, że "podleganie ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o wskazanej powierzchni użytków rolnych, stanowi przesłankę negatywną dla utrzymania statusu bezrobotnego". Z powyższego można zatem wnioskować, że to właśnie kwestia podlegania skarżącej ubezpieczeniom społecznym rolników stanowiła dla tego organu motyw decyzji orzekającej o utracie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dostrzec jednak trzeba, że przyjęta przez organ data wsteczna utraty przez skarżącą statusu bezrobotnego i związanego z nim świadczenia (od 14.02.2024 r.) nie pozostaje w żadnym związku z datą objęcia skarżącej ubezpieczeniem społecznym rolników. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji KRUS z 29.11.2024 r. (k. 11) wynika bowiem, że skarżąca objęta została m.in. ubezpieczeniem emerytalno-rentowym rolników od 6.07.2024 r. Wskazana ostatnio data pokrywa się przy tym z dniem, w którym skarżąca utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnego, przyznane jej decyzją z 8.01.2024 r. na 180 dni (k. 19). Skoro zatem, w oparciu o przywołaną wyżej decyzję KRUS, skarżąca zobowiązana jest opłacać składki emerytalno-rentowe w ramach ubezpieczenia społecznego rolników od 6 lipca 2024 r., to zakładać i przyjmować logicznie należy, że właśnie od tej daty zaktualizować się mogła, przyjęta przez organ, negatywna przesłanka ("ubezpieczeniowa"), o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tych okolicznościach, nie jest więc jasne to, dlaczego organ uznaje datę 14.02.2024 r. za miarodajną dla pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnego, jak i zasiłku z tego statusu wynikającego. Kontrolowana decyzja nie prezentuje w tym względzie żadnych rozważań, ocen, analiz, czy argumentów z powołaniem się na konkretne dowody znajdujące się w aktach. Jak już bowiem wyżej wskazano, stan faktyczny opisany w decyzji, to zbiór różnych danych związanych ze sprawą, a część analityczna decyzji w istocie nie została zaprezentowana. Powyższe zaniechanie świadczy o tym, że także oceniane obecnie rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli. Niemniej jednak zauważyć należy, iż w odpowiedzi na skargę (k. 4 a.s.) organ odwoławczy zmodyfikował przyjęty motyw rozstrzygnięcia tej sprawy podając, że od 14.02.2024 r. skarżąca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,0131 hap, co potwierdza raport KRUS z 7.01.2025 r. To z kolei wskazuje, że organ przyjął jednak, iż to nie przesłanka "ubezpieczeniowa" z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia, lecz przesłanka "posiadania gospodarstwa" – stanowić by jednak miała motywacje dla rozstrzygnięcia o pozbawieniu skarżącej statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z mocą wsteczną. Stwierdzić jednak trzeba, że odpowiedź na skargę nie może zastępować motywacji, która była podstawą dla wydania zaskarżonego aktu. Inaczej mówiąc, skoro wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, nie mogą być przedmiotem oceny sądu (tak wyrok NSA z 27.06.2001 r., sygn. akt V SA 3659/00). Jak z kolei trafnie wywiódł NSA w wyroku z 29.09.2010 r. (sygn. akt I FSK 945/10) to decyzja stanowi przedmiot zaskarżenia, z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej, one to podlegają ocenie i osądowi sądu jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W tym kontekście – jak argumentował NSA – braków w argumentacji nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji - np. w formie odpowiedzi na skargę. Nie jest to bowiem akt skarżony i rozstrzygany w postępowaniu sądowym. 9.1. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie kontrolowane decyzje. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. 9.2. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę, a zwłaszcza jednoznacznie ustali i zaprezentuje istotne z punktu widzenia prawa materialnego okoliczności faktyczne przyjmowanego rozstrzygnięcia pamiętając przy tym, iż powołaniu się na określone fakty winno towarzyszyć pozyskanie do akt miarodajnych dokumentów. Jeżeli więc orzekający organ uzna, że inny organ (np. KRUS) lub strona postępowania dysponuje dokumentami źródłowymi istotnymi z perspektywy kształtowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, zwróci się do tego organu lub strony o ich udostępnienie (przedłożenie), co odnosić się może np. do danych zawartych w raporcie KRUS z 7.01.2025 r. Dysponując kompletnym materiałem dowodowym, w wydanej decyzji organ zaprezentuje wszechstronnie motywy rozstrzygnięcia, obejmujące właściwą argumentację, która pozwoli na zrekonstruowanie toku jego rozumowania. Zajmie stanowisko także względem prezentowanej przez stronę obrony w postępowaniu.