III SA/Łd 718/25

Dnia 3 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Protokolant, Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 roku sprawy ze skargi Ł. P. na czynność Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 lipca 2025 roku nr EGB.4013.8972.2025.2.KPi w przedmiocie odmowy wydania wypisu z ewidencji gruntów dla nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność czynności; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz Ł. P. kwotę 697,- (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

12 września 2025 r. Ł.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Prezydenta Miasta Łodzi z 29 lipca 2025 r. nr EGB.4013.8972.2025.2.KPi polegającą na odmowie wydania wypisu z ewidencji gruntów dla nieruchomości o numerze działki ewidencyjnej o nr 20/23 w obrębie [...] w Ł. przy ul. A. 10. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. 1 lipca 2025 r. Ł.P. na formularzu EGiB złożył do Łódzkiego Ośrodka Geodezji wniosek o wydanie wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 10, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr 20/23 w obrębie [...]. Wyjaśnił, że ponieważ właściciel ww. działki ogrodził należące do niego działki o nr 20/22 i 20/21 uniemożliwiając do nich dostęp zamierza skorzystać z drogi sądowej. Pismem z 1 lipca 2025 r. nr EGB.4013.8972.2025.1.Kpi Stwierdzając, że wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości, o której dane wnioskuje, jak również nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu danych z operatu ewidencyjnego Prezydent Miasta Łodzi wezwał Ł.P. do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wykazanie interesu prawnego do otrzymania wypisów z operatu ewidencyjnego zawierających dane podmiotowe, o których mowa w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi z 23 lipca 2025 r. pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że Ł.P. będąc właścicielem nieruchomości przylegających do działki nr 20/23, tj. działek o nr 20/21 oraz 20/22, które zostały bezprawnie zajęte przez właściciela działki na 20/23 pod teren wewnętrzny oraz parking potrzebuje znać dane osób, które się tego dopuściły gdyż zamierza wystąpić z roszczeniem windykacyjnym oraz z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Do pisma dołączono postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości z 13 października 2022 r., kopię aktu poświadczenia dziedziczenia Repertorium A nr [...] z 29 września 2023 r. i wydruk fragmentu ortofotomapy. Pismem z 29 lipca 2025 r. nr EGB.4013.8972.2025.2.Kpi organ wyjaśnił, że przedłożone dokumenty nie stanowią o interesie prawnym do uzyskania danych osobowych właściciela działki ewidencyjnej nr 20/23 w obrębie [...]. Opisany w piśmie z 23 lipca 2025 r. cel pobrania wypisów, tj. bycie właścicielem sąsiedniej działki, stanowi jedynie interes faktyczny, który nie upoważnia organu administracji do wydania żądanych danych. Jednocześnie organ zauważył, że z uwagi na niekompletność przedłożonych dokumentów nie mogą one stanowić podstawy aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 20/21 i 20/22 w obrębie [...], dlatego w przypadku zamiaru aktualizacji stanu prawnego ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków konieczne jest przedłożenie kompletu dokumentów potwierdzających nabycie prawa własności. Ł.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Prezydenta Miasta Łodzi z 29 lipca 2025 r. nr EGB.4013.8972.2025.2.KPi polegającą na odmowie wydania wypisu z ewidencji gruntów dla nieruchomości o numerze działki ewidencyjnej o nr 20/23 w obrębie [...] w Ł. przy ul. A.10. W ocenie skarżącego zaskarżone pismo odmawiające wydania wypisu z rejestru gruntów zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez bezpodstawne przyjęcie, że strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów dla przedmiotowej działki, w sytuacji w której legitymuje się on interesem prawnym w uzyskaniu tego dokumentu, bowiem jest to konieczne do ustalenia właściciela/właścicieli tej nieruchomości w celu podjęcia działań zmierzających do odzyskania utraconej własności lub wynagrodzenia za czas bezprawnego korzystania z nieruchomości. Skarżący wskazał, że prawa swe wywodzi z art. 222 § 1 k.c., a wymogiem złożenia pozwu z ww. roszczeniami jest oznaczenie pozwanego. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości o numerze działki 20/23 w obrębie [...] w Ł. przy ul. A., zasądzenie od organu na swą rzecz kosztów związanych z wniesieniem skargi, a także kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi wskazał na art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, dalej: "p.g.k.") wyjaśniając, że istotą żądania wnioskodawcy było uzyskanie danych identyfikujących właściciela nieruchomości dla potrzeb swego roszczenia co świadczy o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu opartego na prawie w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia faktów. W oparciu o art. 231 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") wyjaśnił, że w myśl art. 229 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności Prezydenta Miasta, w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest Wojewoda lub organ wyższego stopnia, w tym przypadku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W piśmie z 21 października 2025 r. pełnomocnik Ł.P. wskazał, że prawo własności skarżącego dotyczące działek o nr 20/21 i 20/22, przylegających do działki nr 20/23, jest ujawnione w księdze wieczystej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wskazana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kategoria obejmuje zaskarżoną czynność. Jak wskazał organ, rozpoznanie wniosku nie przyjęło bowiem formy decyzji lecz formę czynności administracyjnej. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że uwzględnienie skargi na czynność lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd, że ich podjęcie nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności przeprowadzona przez Sąd w tak zakreślonej kognicji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 24 ust. 2 p.g.k. informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, przy czym, stosownie do art. 24 ust. 4 co do zasady każdy może żądać udostępnienia tych informacji, z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 24 ust. 5 tej ustawy. Oznacza to, że powszechnie są dostępne, bez konieczności uzasadnienia dostępu, jedynie informacje o gruntach, budynkach i lokalach, czyli dane przedmiotowe. Natomiast w myśl art. 24 ust. 5 p.g.k., dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, a więc także o miejscu zamieszkania wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 2 oraz inne dane zawierające dane osobowe, tj. dane podmiotowe oraz dane podmiotowo-przedmiotowe wydawane są jedynie na żądanie: właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu; podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu; innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Charakter informacji ma istotne znaczenie w świetle określonych w art. 24 ust. 3, 4 i 5 p.g.k. zasad dotyczących udostępniania informacji przez starostów. Zgodnie z art. 24 ust. 5 p.g.k., starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów niż wymienionych w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Przedmiotem rozważań Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była w pierwszej kolejności ocena formy odmowy udostępnienia wypisu z ewidencji gruntów przez organ, bez rozważań dotyczących meritum sprawy. Organ odmawiając skarżącemu wypisu z ewidencji gruntów i budynków wybrał bowiem nieprawidłową formę zwykłego pisma podczas gdy zdaniem Sądu rozpoznanie wniosku powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują wprost, w jakiej formie powinna być dokonana odmowa wydania stosownych dokumentów, czy informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, niemniej jednak zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że jeżeli norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wynika z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej. Jeżeli ustawodawca nie reguluje formy działania, należy przyjąć domniemanie formy decyzji administracyjnej jako konstrukcji gwarantującej prawo do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2895/18, oraz powołana w nim argumentacja, podzielona przez D. Felcenlobla w: Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, WKP 2024, wskazujące – w przypadku odmowy udostępnienia przez organ wypisu z ewidencji gruntów i budynków – na brak konieczności wydania decyzji administracyjnej i uznające jako wystarczające negatywne załatwienie wniosku zwykłym pismem to stanowiska takiego Sąd nie aprobuje. W uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA zastosował jednak pozytywne przesłanki materialnotechnicznej czynności wydania wyrysu do rozstrzygnięcia negatywnego jakim jest "niewydanie" (odmowa wydania) wyrysu pomijając, że mają one zupełnie inny zakres władczy. Po wtóre NSA pominął w nim, że o ile wydanie przez organ wyrysu z zasobu geodezyjno-kartograficznego jest oświadczeniem wiedzy organu administracji to odmowa jego wydania przyjmująca formę decyzji administracyjnej jest oświadczeniem woli organu podjętym w oparciu o przyczyny merytoryczne (stwierdzenie braku interesu prawnego strony). Taka czynność wkracza więc w sferę zakresu uprawnień, jakie posiada skarżący. W ocenie Sądu, mając na uwadze upoważnienie ustawowe organu do załatwienia sprawy oraz treść art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., negatywne, merytoryczne "rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona, powinno być dokonane w drodze decyzji. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej (a przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wyłączają możliwości wydania decyzji w ww. kwestii). Jeżeli organ stwierdza, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania wypisu i powołując się w tej materii na normy prawa materialnego odmawia dokonania czynności materialno-technicznej z przyczyn merytorycznych, to takie władcze narzucenie swojego stanowiska w ocenie Sądu powinno być dokonane w drodze decyzji, jako aktu władzy. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych w tym również zapadłych po dacie powołanego wyroku NSA nie pozostawia wątpliwości, że poglądem dominującym w tej kwestii, jest akceptacja negatywnego rozpoznawania przez organy wniosków o wydanie wypisu z ewidencji gruntów i budynków w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej (por. m.in. wyroki WSA: w Gdańsku z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 98/23 i z 21 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 1/24, w Krakowie z 25 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1242/21, w Kielcach z 9 marca 2022 r., sygn. II SAB/Ke 13/22, w Łodzi z 26 listopada 2025, sygn. akt III Sa/Łd 533/25, w Gliwicach z 25 kwietnia 2022 r., sygn. II SAB/Gl 1587/21, postanowienie WSA w Lublinie z 22 grudnia 2021 r., sygn. III SA/Lu 527/21, wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 422/16, z 13 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 746/22, z 22 października 2025 r., I OSK 2319/22). W rezultacie takiego stwierdzenia Sąd orzekający w sprawie uznał, że odmowa wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi wypisu z EGiB skarżącemu powinna była mieć formę decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (por. wyroki WSA: w Kielcach z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 675/18, w Lublinie z 31 marca 2022 r., sygn. akt III SAB/Lu 4/22; pkt 27 komentarza do art. 24 p.g.k. (w:) M. Durzyńska, A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, LexisNexis 2013). Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest umożliwienie stronie weryfikacji działań organu, przez wnoszenie środków zaskarżenia w trybie instancyjnym jak i środków nakierowanych na zwalczanie bezczynności organu (por. wyroki WSA w Szczecinie z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 797/10, w Gdańsku z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 98/23). Wobec uwzględnienia skargi wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej czynności organu nastąpiło zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., przez stwierdzenie jej bezskuteczności. W sytuacji, gdy w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna i nie zrealizowano prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, przedmiotem rozważań Sądu nie było istnienie lub nie po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu udostępnienia danych właściciela sąsiedniej działki zgodnie z art. art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., zwłaszcza w kontekście przedłożonej organowi treści niekompletnej kopii aktu poświadczenia dziedziczenia z 29 września 2023 r. A nr 2603/2023 oraz podstaw do dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków (z kopii księgi wieczystej nr [...] wynika, że według stanu na 21 października 2025 r. skarżący jest właścicielem przylegających do działki ewidencyjnej nr 20/23 działek nr 20/21 i 20/22 obręb [...] położonej w Ł. przy ul. A. 10). Kwestia istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do uzyskania danych wynikających z art. 20 p.g.k. będzie podlegać ocenie sądu administracyjnego dopiero po wydaniu przez organ decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek i wyczerpaniu toku instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł. na którą złożył się wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika. d.cz.