III SA/Lu 349/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody L. na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. H. S. w W. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

W. L. wniósł skargę na zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkól im. H. S. w W. i zarzucił, że wydano je z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo oświatowe. Wojewoda podniósł, że stosownie do przepisów Prawa oświatowego, członek organu stanowiącego gminy nie może być członkiem komisji powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (zespołu szkół) prowadzonej przez gminę. W tej sytuacji działaniem nieprawidłowym było powołanie do składu komisji konkursowej B. P. będącej radną Rady Gminy W.. W tych okolicznościach Wojewoda zawnioskował o stwierdzenie, że ww. zarządzenie wydano niezgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu trzeba zaznaczyć, że z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, wydanego w oparciu o przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Wyniki przeprowadzonej kontroli sądowej zakwestionowanego zarządzenia – będącego aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") – świadczą o wadliwość ww. zarządzenia. Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020, poz. 713, powoływanej dalej jako "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.) W świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wójt Gminy W. nie miał obowiązku przedłożenia z urzędu organowi nadzoru (Wojewodzie L.) wydanego zarządzenia. Badane zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego. Z powodu upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia (organ wydał je w dniu [...] kwietnia 2018 r.) stwierdzenie nieważności tego aktu – o co wniesiono w odpowiedzi na skargę - nie wchodziło więc w grę. W myśl art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. 2020, poz. 910), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (art. 63 ust. 10). Stosownie do treści art. 63 ust.14 Prawa oświatowego w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa – z zastrzeżeniem ust. 15. Łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3 (art. 63 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe). Zasady przeprowadzania konkursu określa, wydane na podstawie art. 63 ust. 20 Prawa oświatowego wyżej wskazane rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2017 r. Według definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego, przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 63 ust. 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1587). Powołane wyżej rozporządzenie w § 1 ust. 1 określa, że konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Wymagania jakie powinno spełniać ogłoszenie o konkursie wskazano w § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Komisja konkursowa, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia). Następnie, po rozmowie z każdym z kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, komisja dokonuje ich merytorycznej oceny, której podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust.1 rozporządzenia). W myśl § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Skuteczny okazał się zarzut W. L., że zarządzenie w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkól im. H. S. w W. wydano z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo oświatowe. Wspomniany przepis jak wyżej wyjaśniono określa, że organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową i wyznacza do jej składu swoich trzech przedstawicieli. Przedstawicielem Wójta Gminy W. w komisji konkursowej nie mogła być osoba będąca radnym Gminy W. z poniższych względów. Dla Zespołu Szkól im. H. S. w W. organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina W.. Ustawodawca jasno precyzuje zadania i kompetencje organu prowadzącego. Określa bowiem w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 21 ust. 4 i ust. 6 pkt 4, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 28a ust. 5 i ust. 7 pkt 2, art. 88 ust. 7, art. 89 ust. 1 i 13, art. 91 ust. 1, 1a, 2, 3 i 7 oraz art. 93 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Ustawodawca stanowi jednocześnie w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 1 pkt 1-5 i 7, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 7 i 9, art. 91 ust. 8 oraz art. 128 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Tak zakreślony ścisły podział zadań i kompetencji organu prowadzącego pomiędzy organ stanowiący (radę gminy) oraz organ wykonawczy w gminie (wójta) oznacza, że przy wykonywaniu przez wójta przypisanych mu zadań m.in. w zakresie powierzenia stanowiska dyrektorowi szkoły (zespołu szkół) – art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, czy też przeprowadzenia wcześniej postępowania konkursowego i powołania w tym celu komisji konkursowej – art. 63 ust. 14 cyt. ustawy Prawo oświatowe, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalnym jest udział radnego (członka organu stanowiącego w gminie) w czynnościach związanych z przeprowadzeniem konkursu. Z treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wskazuje, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1 i ust. 14 należą do wójta. Zatem jego przedstawicielem w komisji konkursowej nie może być osoba sprawująca mandat radnego. Nie można pomijać, że zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe rzeczą organu było prawidłowe powołanie komisji konkursowej. W orzecznictwie sygnalizuje się, że delegowani przez właściwe organy członkowie komisji konkursowej nie tylko głosują w ich imieniu, ale też merytorycznie oceniają kandydatów, zadają w ich imieniu pytania kandydatom czuwają także nad przestrzeganiem prawa podczas konkursu. Nie ulega zatem wątpliwości, że winni być do działania w imieniu organów, które reprezentują, należycie umocowani (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Lu 606/18). Ugruntowanym w judykaturze jest pogląd prawny, że w składzie komisji konkursowej nie może brać udziału radny. W wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 313/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem powołać piastuna tegoż organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej jako swych przedstawicieli członków organu stanowiącego rady gminy. W wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. II SA/Op 366/10 WSA w Opolu podniósł, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może wyznaczać do składu komisji konkursowej członków organu stanowiącego (rady gminy). Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone zarządzenia Wójta Gminy W. wydane zostało z naruszeniem prawa.