III SA/Lu 351/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody L. na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół im. H. S. w W. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

W. L. wniósł skargę na zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkól im. H. S. w W. i zarzucił, że z uwagi na wadliwy skład komisji konkursowej zachodzi podstawa do unieważnienia konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017r., poz. 1587). Wojewoda podniósł, że postępowanie konkursowe przeprowadzono z naruszeniem prawa i w tej sytuacji nie zachodziły przesłanki do powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkól im. H. S. w W. kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. W tych okolicznościach Wojewoda zawnioskował o stwierdzenie, że ww. zarządzenie wydano niezgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W piśmie z dnia [...] października 2020 r. uczestniczka postępowania M. S. wniosła o oddalenie skargi w całości. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu trzeba zaznaczyć, że z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, wydanego w oparciu o przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Wyniki przeprowadzonej kontroli sądowej zakwestionowanego zarządzenia – będącego aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") – świadczą o wadliwość ww. zarządzenia. Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020, poz. 713, powoływanej dalej jako "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.) W świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wójt Gminy W. nie miał obowiązku przedłożenia z urzędu organowi nadzoru (Wojewodzie L.) wydanego zarządzenia. Badane zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego. Z powodu upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia (organ wydał je w dniu [...] czerwca 2018 r.) stwierdzenie nieważności tego aktu – o co wniesiono w odpowiedzi na skargę - nie wchodziło więc w grę. W myśl art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2020, poz. 910), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (art. 63 ust. 10). Stosownie do treści art. 63 ust.14 Prawa oświatowego w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa – z zastrzeżeniem ust. 15. Łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3 (art. 63 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe). Zasady przeprowadzania konkursu określa, wydane na podstawie art. 63 ust. 20 Prawa oświatowego wyżej wskazane rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2017 r. Według definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego, przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 63 ust. 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017r., poz. 1587). Powołane wyżej rozporządzenie § 1 ust. 1 określa, że konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Wymagania jakie powinno spełniać ogłoszenie o konkursie wskazano w § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Komisja konkursowa, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia). Następnie, po rozmowie z każdym z kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, komisja dokonuje ich merytorycznej oceny, której podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust.1 rozporządzenia). W myśl § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału [...] jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zarządzenie w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkól im. H. S. w W. wydano z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo oświatowe. Wspomniany przepis jak wyżej wyjaśniono określa, że organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową i wyznacza do jej składu swoich trzech przedstawicieli. Przedstawicielem Wójta Gminy W. w komisji konkursowej nie mogła być osoba będąca radnym Gminy W. z poniższych względów. Dla Zespołu Szkól im. H. S. w W. organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina W.. Ustawodawca jasno precyzuje zadania i kompetencje organu prowadzącego. Określa bowiem w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 21 ust. 4 i ust. 6 pkt 4, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 28a ust. 5 i ust. 7 pkt 2, art. 88 ust. 7, art. 89 ust. 1 i 13, art. 91 ust. 1, 1a, 2, 3 i 7 oraz art. 93 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Ustawodawca stanowi jednocześnie w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 1 pkt 1-5 i 7, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 7 i 9, art. 91 ust. 8 oraz art. 128 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Tak zakreślony ścisły podział zadań i kompetencji organu prowadzącego pomiędzy organ stanowiący (radę gminy) oraz organ wykonawczy w gminie (wójta) oznacza, że przy wykonywaniu przez wójta przypisanych mu zadań m.in. w zakresie powierzenia stanowiska dyrektorowi szkoły (zespołu szkół) – art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, czy też przeprowadzenia wcześniej postępowania konkursowego i powołania w tym celu komisji konkursowej – art. 63 ust. 14 cyt. ustawy Prawo oświatowe, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalnym jest udział radnego (członka organu stanowiącego w gminie) w czynnościach związanych z przeprowadzeniem konkursu. Z treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wskazuje, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1 i ust. 14 należą do wójta. Zatem jego przedstawicielem w komisji konkursowej nie może być osoba sprawująca mandat radnego. Zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe rzeczą organu było prawidłowe powołanie komisji konkursowej. W orzecznictwie sygnalizuje się, że delegowani przez właściwe organy członkowie komisji konkursowej nie tylko głosują w ich imieniu, ale też merytorycznie oceniają kandydatów, zadają w ich imieniu pytania kandydatom czuwają także nad przestrzeganiem prawa podczas konkursu. Nie ulega zatem wątpliwości, że winni być do działania w imieniu organów, które reprezentują, należycie umocowani (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Lu 606/18). Ugruntowanym w judykaturze jest pogląd prawny, że w składzie komisji konkursowej nie może brać udziału radny. W wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 313/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem powołać piastuna tegoż organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej jako swych przedstawicieli członków organu stanowiącego rady gminy. W wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. II SA/Op 366/10 WSA w Opolu podniósł, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może wyznaczać do składu komisji konkursowej członków organu stanowiącego (rady gminy). W sytuacji, kiedy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzono z naruszeniem prawa (z uwagi na wadliwy skład komisji konkursowej) zatwierdzenie konkursu na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu (...) było czynnością niedopuszczalną. Tylko prawidłowo podjęte czynności w trakcie ogłoszonego konkursu upoważniają do jego zatwierdzenia przez właściwy w tej sprawie organ, a następnie do powierzenia – w trybie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – stanowiska dyrektora szkoły (zespołu szkół). W świetle omawianych przepisów istnieje ścisły związek pomiędzy postępowaniem konkursowym, którego celem jest wybranie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki (art. 63 ust. 10 zdanie pierwsze cyt. ustawy), a upoważnieniem organu oraz uprawnieniem osoby wygrywającej konkurs (wynikającym z art. 63 ust. 10 zdanie drugie ustawy Prawo oświatowe) do powierzenia kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu stanowiska dyrektora. Ostatnio wspomniany przepis stanowiący, że kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, nie powinien być interpretowany w ten sposób, że niezależnie od skali nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, wójt władny jest do zastosowania art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 ustawy Prawo oświatowe. Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych (zdanie pierwsze art. 63 ust. 21 ww. ustawy). Analizując kwestię legalności postępowania konkursowego w analogicznym stanie prawnym, aczkolwiek nie identycznym w porównaniu do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z dnia 26 października 2016 r. sygn. I OSK 1557/17 (przywoływanym w skardze), że wadliwie przeprowadzony konkurs nie może skutecznie doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Powyższe oznacza, że zaprezentowana przez uczestniczkę postępowania argumentacja przemawiająca za oddaleniem skargi m. in. z powodu nieistotnego naruszenia prawa, braku realnego wpływu stwierdzonego naruszenia na treść akt administracyjnego, nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. W świetle powyższych rozważań zaskarżone zarządzenie obarczone było wadą prawną. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone zarządzenia Wójta Gminy W. wydane zostało z naruszeniem prawa.