III SAB/Gl 218/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi E. N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.

Przedmiotem skargi E. N. (dalej "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB" lub "organ") w kwestii wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Wnioskodawczyni pismem z dnia 21 grudnia 2025 r. złożyła do PINB wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący praktyki działania organu w zakresie: 1. wskazania, z jakich źródeł informacji PINB korzysta w praktyce przy ustalaniu następstwa prawnego po zmarłych adresatach decyzji administracyjnych, 2. informacji, czy PINB uznaje za wystarczające do prowadzenia lub kontynuowania postępowania egzekucyjnego informacje pochodzące z rejestrów lub źródeł innych niż akt poświadczenia dziedziczenia albo prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, 3. wskazania, czy w PINB obowiązują jakiekolwiek wewnętrzne wytyczne, instrukcje lub praktyki określające dopuszczalne źródła informacji wykorzystywane do ustalania kręgu następców prawnych w postępowaniach egzekucyjnych. 2. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 2 stycznia 2026 r. wyjaśnił: Ad. 1 Zgodnie z art. 75 § 1 KPA tut. organ korzysta z różnych źródeł w pozyskiwaniu informacji spadkowych, są to w szczególności informacje z postępowań spadkowych przed sądami powszechnymi, rejestru PESEL, aktów stanu cywilnego, rejestrów poświadczenia dziedziczenia. Ad. 2 Tak. Ad.3 Nie. 3. W piśmie z dnia 5 stycznia 2026 r. Wnioskodawczyni stwierdziła, że przekazana odpowiedź, cyt.: "nie realizuje obowiązku udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wart. 61 Konstytucji RP. W szczególności: 1. Wskazanie ogólnych kategorii źródeł informacji (np. rejestry, akta stanu cywilnego, sądy powszechne) nie stanowi informacji o faktycznym sposobie działania organu, lecz opis teoretyczny, nieodnoszący się do praktyki stosowanej przez PINB przy ustalaniu następstwa prawnego w prowadzonych postępowaniach. 2. Odpowiedź "Tak" udzielona na pytanie dotyczące uznawania innych źródeł niż postanowienie sądu lub akt poświadczenia dziedziczenia nie zawiera żadnej informacji normatywnej, tj. nie wskazuje: jakie konkretnie źródła są uznawane, na jakiej podstawie prawnej, w jakim trybie procesowym, ani czy dotyczy to postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 3. Brak istnienia wewnętrznych wytycznych lub instrukcji, przy jednoczesnym korzystaniu z "różnych źródeł informacji", oznacza w istocie brak sformalizowanych zasad działania organu w tym zakresie, co samo w sobie stanowi informację publiczną o sposobie wykonywania zadań przez organ. w związku z powyższym podtrzymuję wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wnoszę o udzielenie odpowiedzi w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej." 4. Organ pismem z dnia 16 stycznia 2026 r. odpowiedział na ostatnie pismo Wnioskodawczyni w następujący sposób, cyt.: "1.Tut. organ podtrzymuje, iż zgodnie z art. 75 § 1 KPA tut. organ korzysta z różnych źródeł w pozyskiwaniu informacji spadkowych są to w szczególności informacje z postępowań spadkowych przed sądami powszechnymi, rejestru PESEL, aktów stanu cywilnego, rejestrów poświadczenia dziedziczenia, osobowych źródeł dowodowych, dokumentów archiwalnych. Nie ma zamkniętego katalogu źródeł informacji na co wskazuje art. 75 § 1 KPA, a dziedziczenie odbywa się z mocy ustawy o czym stanowi art. 924 i 925 KC. 2. Następstwo prawne może wynikać z różnego rodzaju dokumentu i nie ma katalogu zamkniętego. Ustalanie następstwa prawnego w każdym postępowaniu następuje indywidualnie w zależności od całokształtu sprawy. 3. Punkt stanowi tezę i nie stanowi zapytania w trybie informacji publicznej." 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności PINB w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 grudnia 2025 r., 2. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 21 grudnia 2025 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi, 3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę, Skarżąca argumentowała, że jej wniosek dotyczył praktyki działania PINB, a nie interpretacji przepisów prawa ani oceny merytorycznej konkretnej sprawy administracyjnej, a udzielenie odpowiedzi polegającej wyłącznie na przytoczeniu przepisów prawa, wskazaniu hipotetycznych kategorii źródeł informacji, odpowiedziach o charakterze czysto binarnym ("tak/nie"), nie stanowi udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 udip. Zdaniem Skarżącej, jeżeli organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo podlega ograniczeniu, był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 udip. Organ tego obowiązku nie wykonał. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że udzielił odpowiedzi Skarżącej w ustawowym terminie i nie pozostaje bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Z kolei, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 21 grudnia 2025 r. W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu, w tym również Skarżącej. Z akt sprawy wynika, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącej w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Mianowice na pytanie (pierwsze) z jakich źródeł informacji korzysta PIBN w praktyce przy ustalaniu następstwa prawnego po zmarłych adresatach decyzji administracyjnych, organ odpowiedział, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. tut. organ korzysta z różnych źródeł w pozyskiwaniu informacji spadkowych, są to w szczególności informacje z postępowań spadkowych przed sądami powszechnymi, rejestru PESEL, aktów stanu cywilnego, rejestrów poświadczenia dziedziczenia. Na pytanie (drugie), czy PINB uznaje za wystarczające do prowadzenia lub kontynuowania postępowania egzekucyjnego informacje pochodzące z rejestrów lub źródeł innych niż akt poświadczenia dziedziczenia albo prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, organ odpowiedział: Tak. Na pytanie (trzecie), czy w PINB obowiązują jakiekolwiek wewnętrzne wytyczne, instrukcje lub praktyki określające dopuszczalne źródła informacji wykorzystywane do ustalania kręgu następców prawnych w postępowaniach egzekucyjnych, organ odpowiedział: Nie. Wbrew twierdzeniom Skarżącej analiza pisma Skarżącej o udzielenie informacji publicznej oraz pisma z dnia 5 stycznia 2026 r. prowadzi do wniosku, iż charakter żądanych danych (pytanie pierwsze i drugie) sprowadza się do informacji na temat obowiązującego prawa oraz do polemiki z organem co do stanów prawnych, a tego rodzaju kwestii nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym ustawa o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12, z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12, z dnia 3 września 2024 r., III OSK 3237/23, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2024 r., III SAB/Gd 186/24). Jak prawidłowo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt: III SAB/Gd 237/23 wraz z orzecznictwem tam wskazanym (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl): "Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. (...)". Analogicznie wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 9 listopada 2023 r., sygn. akt: II SAB/Go 105/23, w którym stwierdzono: "Organ w trybie informacji publicznej nie jest także zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów". Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania nie stanowią informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11). W literaturze wskazuje się analogicznie, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa (zob. komentarz do art. 6 u.d.i.p. (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2016, WK 2016). Resumując, organ w trybie informacji publicznej nie był zobligowany do odpowiedzi na pytania Skarżącej dotyczące wiedzy prawniczej. Jednak w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi i z tego tytułu nie można mu postawić zarzutu bezczynności. Odpowiedział również na pytanie trzecie, zatem i w tym zakresie nie był bezczynny. To, że Skarżąca nie jest usatysfakcjonowana z udzielonej odpowiedzi, nie oznacza, że organ jest bezczynny. Przez wzgląd na powyższe, zarzuty Skarżącej, w tym naruszenia art. 16 u.d.i.p., są bezzasadne. Zdecydowanie nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skoro organ w ustawowym terminie odpowiedział na wszystkie pytania. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.