III SAB/Kr 59/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) SWSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej postanawia odrzucić skargę

Pismem z dnia 5 lutego 2026 r., R. Z. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 stycznia 2026 r. o udostępnienie dokumentacji medycznej. Skarżący zarzucił organowi: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 23 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypełnione przez pacjenta arkusze testów psychologicznych nie stanowią dokumentacji medycznej podlegającej udostępnieniu, co skutkowało bezpodstawną odmową wydania ich kopii; - art. 15 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 (RODO) poprzez nieudostępnienie kopii danych osobowych (danych o zdrowiu) zawartych w arkuszach testowych, co narusza istotę prawa dostępu do danych; - art. 51 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych dotyczących obywatela, bez wystąpienia ustawowej przesłanki ograniczenia tego prawa. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez pozostawanie w zwłoce w załatwieniu sprawy i ograniczenie się do wystosowania pisma informacyjnego z dnia 16 stycznia 2026 r., które nie stanowi aktu administracyjnego ani czynności materialnotechnicznej zaspokajającej żądanie strony, co w konsekwencji doprowadziło do stanu bezczynności organu. W związku z powyższym, skarżący wniósł o: 1. Zobowiązanie Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie do wydania Skarżącemu uwierzytelnionych kopii pełnej dokumentacji medycznej z badania psychologicznego przeprowadzonego w dniu 17 grudnia 2025 r., w tym w szczególności wypełnionych arkuszy odpowiedzi do testów psychologicznych, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku. 2. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. 3. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 4. Wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. celem prewencyjnego oddziaływania na praktykę organu w zakresie poszanowania praw pacjenta. 5. Zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów wpisu od skargi, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 17 grudnia 2025 r. został poddany badaniu psychologicznemu w Małopolskim Ośrodku Medycyny Pracy w Krakowie w trybie odwoławczym. Badanie zakończyło się wydaniem negatywnego Orzeczenia Psychologicznego nr [...]. W ramach tego samego postępowania orzeczniczego, w dniu 8 stycznia 2026 r., lekarz upoważniony MOMP wydał Orzeczenie Lekarskie nr [...], w którym stwierdził brak przeciwwskazań do posiadania broni, co de facto podważyło wnioski płynące z badania psychologicznego. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2026 r. zwrócił się do organu o udostępnienie pełnej dokumentacji medycznej, w tym arkuszy odpowiedzi do testów ("raw data"), celem weryfikacji poprawności diagnozy. Pismem z dnia 16 stycznia 2026 r. (znak: [...]) organ odmówił udostępnienia tych dokumentów, powołując się na ochronę praw autorskich i specyfikę narzędzi psychologicznych. W dniu 26 stycznia 2026 r. Skarżący, działając w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wniósł ponaglenie do Dyrektora MOMP. Organ podtrzymał swoje stanowisko pismem z dnia 29 stycznia 2026 r., nie dokonując żądanej czynności. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie, ponieważ nie pozostawał w bezczynności, a tym bardziej jej kwalifikowanej postaci tj. rażącej bezczynności, ponieważ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia 10 grudnia 2023 r. znak [...] Polskiego Towarzystwa Psychologicznego dotyczącego dokumentacji psychologicznej i zasad jej udostępniania na okoliczność jego treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 stycznia 2026 r. wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie dokumentacji medycznej i danych źródłowych, w tym w szczególności karty badania psychologicznego z dnia 17 grudnia 2025 r. prowadzonej przez mgr K. D. oraz wypełnionych wszystkich testów przeprowadzonych w toku badania psychologicznego tj. kwestionariusza osobowości MMPI (Minnesocki Wielowymiarowy Inwentarz Osobowości, Test Matryc Ravena, Testy organiczne (Benton, Graham-Kendall) oraz innych wypełnionych w trakcie badania psychologicznego. Skarżący zażądał także wydania mu karty badania lekarskiego z dnia 8 stycznia 2026 r. przeprowadzonego przez lekarza E. N. Pismem z dnia 16 stycznia organ przesłał skarżącemu kserokopię dokumentacji medycznej z Poradni Badań Konsultacyjnych i Odwoławczych tj. kartę badania lekarskiego przeprowadzonego przez lekarza E. N. oraz konsultację okulistyczną, psychiatryczną wyniki badań laboratoryjnych. Pismem z dnia 16 stycznia 2026 r. organ wyjaśnił szczegółowo skarżącemu z jakiego powodu dokumentacja psychologiczna, poza orzeczeniem psychologicznym wykonywane w trakcie badań psychologicznych nie są udostępniane osobom badanym. Dalej organ wyjaśnił, że badanie psychologiczne oraz badanie lekarskie są niezależnymi badaniami przeprowadzonymi przez uprawnione osoby, zakończonymi wydaniem odrębnych orzeczeń, które nie muszą być ze sobą zgodne w swej treści. Dokumentacja związana z badaniami psychologicznymi nie jest tożsama z dokumentacją medyczną, a zawód psychologa nie jest zawodem medycznym, przez co do tej dokumentacji nie ma zastosowania ustawa o prawach pacjenta. Według Organu arkusze testów psychologicznych oraz notatki robocze stanowią część poufną dokumentacji i narzędzia chronione prawem, których udostępnienie osobom bez specjalistycznego wykształcenia naruszałoby zasady licencyjne i prawa autorskie Pracowni Testów Polskiego Towarzystwa Psychologicznego. Organ podkreślił, że ujawnienie testów mogłoby doprowadzić do ich wyuczenia się przez pacjentów na pamięć, co uniemożliwiłoby rzetelne przeprowadzanie badań psychologicznych w przyszłości. Skarżący otrzymał wynik procesu diagnostycznego w postaci ostatecznego orzeczenia wraz z ustną informacją o przyczynach przeciwskazań, natomiast nie posiada on kompetencji do samodzielnej interpretacji protokołów i narzędzi badawczych. W odniesieniu do RODO Organ wskazał, że prawo do kopii danych nie jest równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia kopii nośników i dokumentów, a dodatkowo skarżący nie składał wniosku o udostępnienie kopii danych na podstawie art. 15 RODO. Rzekoma sprzeczność między orzeczeniami z różnych etapów postępowania nie zachodzi, gdyż badanie w trybie odwoławczym ma na celu właśnie ponowną weryfikację stanu zdrowia i wcześniejszych wyników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W pierwszej kolejności natomiast obowiązkiem Sądu jest ustalenie czy sprawa, której dotyczy skarga, mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Następnie winien ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oceniając dopuszczalność skargi trzeba wskazać, że kontrola sądu dotyczy działalności administracji publicznej m.in. w sprawach skarg na inne niż postanowienia i decyzje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Niewątpliwie Dyrektor Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy (dalej: MOMP) w Krakowie pełni rolę kierownika zakładu administracyjnego, który z uwagi na unormowania stanowiące podstawę tworzenia i działalności tego rodzaju jednostek, w określonym zakresie wykonuje funkcje z zakresu administracji publicznej. Stosunek prawny pomiędzy Dyrektorem MOMP a pacjentem, w zakresie udostępniania dokumentacji medycznej, jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Obowiązek udostępnienia tej dokumentacji, ciążący na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych, podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Udostępnienie zaś tej dokumentacji następuje w drodze działania (czynności) zakładu, które może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje zaś merytoryczna poprawność działań organów rozpatrujących zgłoszone żądanie czy też słuszność rozstrzygnięcia, jak też realizowanie innych jeszcze celów. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w sprawie w zwłoce. Należy mieć na uwadze, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność organu jest też pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. I OSK 1620/12, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że opisany powyżej stan faktyczny wskazuje, że skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu postępowania przez organ w przedmiocie udostępnienia dokumentacji medycznej skarżącemu, a zatem po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek, co nastąpiło jeszcze przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie. W tym zakresie Sąd zważył, że o ile uwzględnienie wniosku o udostępnienie dokumentacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o tyle odmowne załatwienie takiej sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jest to niezbędne w celu zapewnienia stronie procesowych gwarancji nieprzekraczania władztwa zakładowego i umożliwienia kontroli legalności działania organu zakładu administracyjnego (zakładu opieki zdrowotnej, podmiotu leczniczego) w administracyjnym toku instancji, co potwierdzają uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r. sygn. OPK 10/01 oraz z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. OPK 24/99. Analiza pisma organu z dnia 16 stycznia 2026 r. prowadzi do wniosku, że organ w sposób władczy i jednostronny rozstrzygnął o odmowie udostępnienia części żądanej dokumentacji (arkuszy testów psychologicznych), podając uzasadnienie faktyczne i prawne swojego stanowiska. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1982, z. 9, p. 169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. III OSK 866/23, CBOSA). Tym samym pismo organu z dnia 16 stycznia 2026 r. nr SM.430.2.2025 należy uznać za decyzję o odmowie udostępnienia części dokumentacji medycznej. Skoro zatem organ przed dniem wniesienia skargi na bezczynność (co nastąpiło w dniu 5 lutego 2026 r.) wydał akt rozstrzygający o zgłoszonym żądaniu w dniu 16 stycznia 2016 r., to w dacie orzekania przez Sąd nie można przypisać mu stanu bezczynności. Wskazać należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19 (opubl. w CBOSA), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 119 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji