IV SA/Po 1082/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości

W dniu [...] września 2019 r. R. S. (dalej Skarżący, Wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że: 1. podczas postępowania o znaku [...] organ nie rozpoznawał wniosku z [...].11.2017 r. pod kątem uchylenia wadliwej uchwały o nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].09.2010 r.; 2. podczas postępowania o znaku [...] organ nie powołał jako świadka asesora Prokuratury Rejonowej w [...] D. T.; 3. podczas postępowania o znaku [...] organ nie powołał jako świadka adwokata W. G.; 4. podczas postępowania o znaku [...] organ nie przeprowadził dowodu z akt o sygn. [...] Prokuratury Rejonowej w [...], 5. podczas postępowania o znaku [...] organ nie przeprowadził dowodu z akt o sygn. [...] Sądu Rejonowego w [...]; 6. podczas postępowania o znaku [...] organ nie powołał jako świadka Kierownika OPS w [...]; 7. podczas postępowania o znaku [...] organ nie przeprowadził dowodu z akt o sygn. [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]; 8. podczas postępowania o znaku [...] organ nie rozpoznał wniosku z dnia [...].08.2019 r. z punktu 8: "na podstawie art. 235 § 1 Kpa w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane uchylenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...]"; 9. podczas postępowania o znaku [...] organ nie rozpoznał wniosku z dnia [...].08.2019 r. z punktu 9: "na podstawie art. 77 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konstytucji RP wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona Wnoszącemu przez niezgodne z prawem działanie organu władzy samorządowej i zwrot kosztów poniesionych na doprowadzenie do przestrzegania przez organ władzy samorządowej art. 51 ust. 4 Konstytucji RP co trwa już prawie 10 lat - art. 415, 416, 417 Kc". Burmistrz [...] postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówił wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym w w/w wniosku. W uzasadnieniu Burmistrz [...] powołując się na treść art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia. W ocenie Burmistrza nie istnieje bowiem przepis prawa wymagający od wnioskodawcy zaświadczenia o wskazanej przez niego treści, a także nie zachodzi przesłanka istnienia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem Burmistrza wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, tylko interes faktyczny. R. S. kwestionując powyższe postanowienie wniósł zażalenie, w którym podniósł, że posiada interes prawny. Uzasadniając swoje zażalenie Skarżący wskazał, że obowiązki w postępowaniu administracyjnym wynikają z art. 75, art. 76 k.p.a. i pozostałych z Rozdziału 4. Zatem, jeżeli nie wynika to wprost z akt niezbędnym jest aby organ wydał zaświadczenia, czy dokonał czynności. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło treść art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. i wyjaśniło, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny. Zaświadczenie nie może rozstrzygać żadnej sprawy, nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego. Jest czynnością faktyczną, gdyż stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie jego woli i potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. Wydanie zaświadczenia polega na przeniesieniu - potwierdzeniu jedynie informacji posiadanych przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Jeśli organ danych takich nie posiada, to nie może zaświadczyć o określonym stanie faktycznym i nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, w którym organ poświadcza informacje, które posiada, nie dokonuje natomiast ocen prawnych, bowiem ocena taka jest elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Użyty w ww. przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75-86 k.p.a. i może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Organ nie może przy tym modyfikować treści dostępnych mu dokumentów. Należy również podkreślić, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji w sytuacji z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu - odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści. Interes prawny winien być przy tym realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynnościami organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. W ocenie Kolegium bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje przepis prawa wymagający od Skarżącego zaświadczenia o wskazanej przez niego treści. Zdaniem Kolegium skarżący nie posiada również interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści. Pomijając już samą kwestię możliwości wydania zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści, Kolegium zauważyło, że przedstawione przez Skarżącego uzasadnienie nie potwierdza istnienia interesu prawnego. Interes prawny winien być realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynnościami organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Strona postępowania nie wskazała na żaden realny i aktualny interes, który ściśle wiąże się z jej aktualnymi prawami bądź obowiązkami, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynnościami organu i wynikającymi z faktów, których potwierdzenia domaga się we wniosku. R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia postanowień organów I i II instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżący powołując się na treść uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 879/19 i zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazał, że kompetencje i obowiązki w postępowaniu administracyjnym wynikają wprost z art. 75, art. 76 k.p.a. i pozostałych z Rozdziału 4, co powinno być ujęte w protokole [...] Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w [...] odbytego [...] września 2019 r. o godz. 15.00 w Urzędzie Miejskim w [...]. Potwierdzenie zatem faktów z akt nie powinno organowi stwarzać problemów, czy dokonał czynności zgodnie art. 77. § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca nie pozostawił organowi prawa wyboru i weryfikacji, lecz nakazał w sposób wyczerpujący rozpatrzyć czego organ nie wykonał i powielił nieprawdziwe informacje o obywatelu w uchwale Nr [...] z [...] września 2019 r. Zdaniem Skarżącego wnioski dowodowe miały potwierdzić nieprawdę zapisaną w uchwale Nr [...] z [...] września 2010 r. o stawieniu się skarżącego bo jest notatka urzędowa z [...].04.2010 r. Skarżący wskazując na art. 101 pkt 1 i art. 101a pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].09.2010 r. Nr [...] i z dnia [...].09.2019 r. Nr [...] stwierdził, że są wynikające z art. 94 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanki do orzeczenia niezgodności z prawem w/w uchwał Rady Miejskiej w [...], bo jak wynika z pisma z [...].09.2019 r. o znaku [...] Rada Miejska w [...] nie ma kompetencji a załączona notatka służbowa świadczy, że zapisy są fałszywe i sprzeczne z zebraną dokumentacją o znaku [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. W niniejszej sprawie kontroli poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] września 2019r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym we wniosku złożonym przez skarżącego. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ponadto w świetle art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że "zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, Monitor Prawny 1996/7/241). W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, przedmiotem żądania nie może być wniosek zmierzający w swej istocie do ustalenia zasadnych w ocenie skarżącego a nieprzeprowadzonych czynności dowodowych. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć również, że we wniosku złożonym w UM w [...] w dniu [...].09.2019 skarżący wniósł o potwierdzenie nieprzeprowadzenia określonych czynności dowodowych, jakie nie miały miejsca w trakcie postępowania o znaku [...] Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Trafnie zatem w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ II instancji przyjął, że skarżący żądał wydania zaświadczenia o określonej treści. Konsekwentnie zatem wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżący nie wskazał bowiem żadnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek wydania wspomnianego zaświadczenia. W tym miejscu wskazać należy, że rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot ubiegający się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi , że osoba wnioskująca o wydanie zaświadczenia nie ma interesu prawnego odmawia wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy interes prawny musi być realny i aktualny tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynnościami organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. W rozpoznawanej sprawie Skarżącemu chodzi o zaświadczenie dotyczące niepodjęcia wskazanych czynności dowodowych w trakcie postępowania o znaku [...] Z informacji znanych Sądowi z urzędu wynikających m.in. z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 322/18 wynika, że Burmistrz [...] pod tą sygnaturą wydał m.in. postanowienie z [...] grudnia 2017 r. w którym działając na podstawie k.p.a., odmówił R. S. wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania związanego z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie skargi na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Powyższe skutkowało również dalszymi działaniami określonymi w przepisach prawa, w ramach których skarżący chronił swój interes prawny w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie skargi na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 164/19). W tym miejscu wskazać należy na utrwalony w judykaturze i orzecznictwie pogląd, że wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.08.2012 r. sygn. akt II SA/Wa 421/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1494/12 (CBOSA) Sąd stwierdził, że obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia odnoszącego się do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego lub zaświadczenia zawierającego pominięte w trakcie postępowania administracyjnego czynności dowodowe, gdy istnieją prawne formy ochrony interesu prawnego strony, które nie przybierają formy zaświadczenia. W takich okolicznościach należy stwierdzić, że Burmistrz [...] zasadnie wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.