IV SA/Wa 1562/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 kwietnia 2025 r. nr 1845/2025 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr 1845/2025 (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Wojewoda Mazowiecki (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (dalej "Skarżącego" albo "Miasta"), reprezentowanego przez Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], od decyzji Starosty L. (dalej "Starosty") z dnia [...] października 2024 r. nr [...], ustalającej - na podstawie art.98 ust.3, art.129 ust.5 pkt 1, art.130 ust.1a, 3, 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), dalej "u.g.n. - odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą grunt oznaczony jako działki ew. nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...]o pow. [...] ha z obrębu [...] dzielnica B. m. [...], wydzielone z przeznaczeniem pod drogi publiczne, w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. – utrzymał decyzję Starosty w mocy. II. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: 1. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] (dalej także "decyzją podziałową (z 2013 r.)") Prezydent [...] (dalej "Prezydent") zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW [...], położonej w W., w dzielnicy B., przy ul. C., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału zostały wydzielone m. in. działki nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczona pod drogę projektowaną [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod projektowaną drogę C. oraz [...]. 2. I. P. (dalej "Uczestniczka" albo "była właścicielka nieruchomości") zwróciła się do Prezydenta o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., za grunt wydzielony pod drogi oznaczony jako działki ew. nr [...] (przeznaczona pod drogę [...]) oraz nr [...] (przeznaczona pod drogę C. oraz [...]), z obrębu [...] na terenie Gminy [...]. 3. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Prezydent wyłączył się od rozpoznania w/w wniosku odszkodowawczego, wskazując w uzasadnieniu, iż jest to konieczne, w sytuacji, w której procesowo niedopuszczalne jest jednoczesne występowanie w postępowaniu administracyjnym przez ten sam podmiot w rolach organu rozstrzygającego sprawę oraz przedstawiciela strony, dla zachowania przez Miasto statusu strony postępowania odszkodowawczego. W tej sytuacji postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda wyznaczył Starostę L. jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. 4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Starosta odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], dzielnica B., [...], wydzielone w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego ostateczną decyzją podziałową z 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dziale III księgi wieczystej prowadzonej obecnie dla przedmiotowych działek widnieje szereg służebności, w tym służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomość stanowiącą ww. działki, zaś sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za publiczną. 5. Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w/w decyzję Starosty w mocy. Wojewoda stwierdził, iż mając na uwadze, iż na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] są ustanowione służebności gruntowe oraz służebności przesyłu i zgodnie z treścią księgi wieczystej prawo własności przysługuje osobie prywatnej, należy stwierdzić, że przedmiotowe działki nie zostały wydzielone pod drogę publiczną i ich wydzielenie nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności. 6. Wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1070/23 (dalej także "poprzedni wyrok tut. Sądu" albo "wyrok tut. Sądu z 2023 r.") tut. Sąd uchylił w/w decyzje Wojewody oraz Starosty, wskazując w szczególności, co następuje: 6.1. Zgodnie z zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] dnia [...] września 2002 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...]-część II i [...], teren, na którym znajdowała się nieruchomość objęta podziałem, przeznaczony jest pod zabudowę usługowo - mieszkaniową oznaczoną symbolem UM, trasy komunikacyjne (K), tj. ulicę projektowaną oznaczona symbolem [...], ul. C. oznaczoną symbolem [...] oraz ul. P., oznaczoną symbolem [...]. Z decyzji podziałowej z 2013 r. wynika, że działka ew. nr [...] wydzielona została pod drogę projektowaną [...], zaś działka ew. nr [...]wydzielona została pod projektowaną drogę C. oraz [...]. 6.2. Ze znajdującej się w aktach sprawy Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze [...] (tj. Dz. Urz. Wojew. M.. 2008, Nr [...] poz. [...]) wynika, że ulica C. w Dzielnicy B. [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) droga powiatowa jest drogą publiczną. Jeżeli działka skarżącej nr [...] w decyzji podziałowej z 2013 r. w części została wydzielona "pod projektowaną drogę C.", oznacza to, że została ona wydzielona w tej części pod budowę (rozbudowę) drogi publicznej (...) Jeżeli zatem ulica C. stanowi drogę powiatową, a część działki skarżącej nr [...] została przeznaczona w decyzji podziałowej z 2013 r. pod "projektowaną drogę C.", to zastosowanie w sprawie znajdzie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. 6.2. Szczegółowego wyjaśnienia wymaga status drogi oznaczonej w uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część II i [...], w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. M.. z 2002 r, Nr [...], poz.[...]) symbolem [...], pod którą została przeznaczona działka skarżącej nr [...] i część działki nr [...]. Zgodnie z § 17 pkt 3 tej uchwały ustala się realizację ulic lokalnych [L] wskazanych na rysunku planu. W myśl § 21 ust. 4 planu "Dla obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze planu ustala się układ podstawowych ulic lokalnych, w tym: 1. ulice istniejące: ul. C. [[...]] (...), 2 ulice projektowane oznaczone na rysunku planu symbolami od [...] do [...]." Natomiast w § 17 pkt 7 planu ustala się minimalną szerokość w liniach rozgraniczających - 12 m dla ulic 3 lokalnych (...). Ponadto w aktach sprawy znajduje się uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie nadania nazw ulicom w Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. M.. z 2004 r., Nr [...], poz. [...]), w której nadano nazwę ulicy N. (§ 1 pkt 7), która stanowi drogę [...]. Charakter prawny tej drogi (czy jest to droga publiczna czy droga wewnętrzna) powinien zostać wyjaśniony przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy (...). 6.3. Sąd ponadto wskazał, iż w decyzji podziałowej nie powołano przepisu art. 99 u.g.n., a samo zawarcie w decyzji takiego warunku nie przesądza o charakterze dróg wskazanych w osnowie decyzji. Sąd stwierdził, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy jednak przyjąć, że samo ustanowienie przez właścicielkę służebności przejazdu i przechodu na działce nr [...] nie oznacza, że nie została ona wcześniej w decyzji podziałowej w części przeznaczona pod drogę powiatową, na co wskazuje materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. 7. W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta, decyzją z dnia [...] października 2024 r. orzekł w następujący sposób: 1) ustalił odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą grunt oznaczony jako działki ew. nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] dzielnica B. [...], wydzielone z przeznaczeniem pod drogi publiczne, w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., na łączną kwotę 1 231 500,00 zł; 2) przyznał ustalone w pkt 1 odszkodowanie na rzecz Uczestniczki, byłej właścicielki nieruchomości opisanej w pkt 1; 3) zobowiązał Miasto do zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz osoby wskazanej w pkt 2, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. 8. Miasto wniosło odwołanie od w/w decyzji odszkodowawczej Starosty, wskazując w szczególności, co następuje: Wykonując zalecenia poprzedniego wyroku tut. Sądu co do wyjaśnienia charakteru prawnego drogi [...] - ulicy N., Starosta nie wykazał w sposób bezsporny, że działka nr [...] została wydzielona decyzją podziałową pod drogę publiczną. Działka nr [...] została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę projektowaną oznaczoną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Z treści decyzji podziałowej ani z jej uzasadnienia nie wynika, czy i pod jaką drogę publiczną nastąpiło jej wydzielenie. Ocena Starosty, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, stanowi nadinterpretację zarówno postanowień decyzji podziałowej jak i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów w zakresie dróg publicznych. Ponadto wskazał, iż wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania Starosta L.i pominął kluczowe dla sprawy fakty dotyczące stanu prawnego działki nr [...]. Według Odwołującego należy uznać, że wobec nadal istniejącego w księdze wieczystej wpisu własności na rzecz I.P., ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] w trybie art. 98 ust. 3 jest bezpodstawne. Odwołujący się zakwestionował ponadto operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie i stwierdził, że kwota odszkodowania ustalona przez Starostę w oparciu o ww. operat szacunkowy jest zbyt wysoka i nieadekwatna do wartości gruntów przeznaczonych pod drogi w tym rejonie dzielnicy B.. 9. Decyzją zaskarżoną obecnie Wojewoda utrzymał decyzję Starosty w mocy, uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze w następujący sposób: 9.1. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będącym następstwem uchylenia poprzednim wyrokiem tut. Sądu wcześniejszych decyzji odszkodowawczych obu instancji, organy odszkodowawcze są związane, stosownie do art.153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we w/w wyżej orzeczeniu Sądu. 9.2. Przedmiotem żądania byłej właścicielki nieruchomości, opartym na art.98 ust.3 u.g.n., jest ustalenie na jej rzecz odszkodowania z tytułu wywodzonej utraty na rzecz Miasta, na podstawie art.98 ust.1 u.g.n., prawa własności dwóch działek gruntu wydzielonych w wyniku decyzji podziałowej Prezydenta z 2013 r., tj.: 1) działki nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod drogę projektowaną [...] oraz 2) działki nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod projektowaną drogę C. oraz [...]. W uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, iż podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część II i [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. Zgodnie z obwieszczeniem Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze [...] ulica C. w Dzielnicy B. [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Jak wskazano w poprzednim wyroku tut. Sądu "(...) jeżeli zatem ulica C. stanowi drogę powiatową, a część działki skarżącej nr [...] została przeznaczona w decyzji podziałowej z 2013 r. pod "projektowaną drogę C.", to zastosowanie w sprawie znajdzie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n.". Ponadto, jak wynika z księgi wieczystej [...], prawo własności do działki ew. nr [...] wpisane jest na rzecz Miasta na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. Z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne w sposób nierozerwalny związany jest ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy. Odnosząc się natomiast do działki ew. nr [...] należy zauważyć, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2891/17 (na który powołał się również tut. Sąd w poprzednim wyroku) skoro decyzja nie rozstrzyga wprost o tym, że sporne działki zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę publiczną, konieczne jest odniesienie treści decyzji podziałowej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA stwierdził w tym wyroku, iż nie bez znaczenia w sprawie ma również układ ulic usytuowanych na spornych działkach, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wydzielone działki nr [...] i nr [...] łączą się prostopadle z drogami publicznymi oznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (działki nr [...] i [...]). Stanowią zatem dojazd do dróg publicznych od nowopowstałych działek. Oznacza to, że w wyniku wydzielenia działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a przeznaczonych pod drogi, powstał układ komunikacyjny o charakterze ogólnodostępnym, publicznym. Sporne działki, mimo że plan miejscowy wprost nie nadawał im takiego statusu, są drogami publicznymi - gminnymi. Drogi te nie mają na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, ale są drogami powszechnie dostępnymi. Przesądza o tym przyjęty w planie miejscowym układ komunikacyjny. W powyższym wyroku NSA stwierdził ponadto, że przy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie [...] i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż jak wynika z w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. Urzędu [...] z dnia 2 czerwca 2020 r., działka ew. nr [...] przeznaczona jest pod ulicę o funkcji lokalnej [L] oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]. Zgodnie z § 21 pkt 1 i 4 planu przebieg linii rozgraniczających ulic i dróg publicznych określony jest orientacyjnie w granicach dokładności skali planu (...) Dla obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze planu ustala się układ podstawowych ulic lokalnych, w tym: ulice istniejące: ul. C. [[...]], ul. W. [[...]], droga na M. – G.; ulice projektowane oznaczone na rysunku planu symbolem od [...] do [...]. Natomiast w ust. 7 § 21 wskazano, iż ustala się minimalną szerokość w liniach rozgraniczających: 12,0 m dla ulic lokalnych (w wyjątkowych sytuacjach ze względu na istniejące zagospodarowanie dopuszcza się szerokość 10,0 m). Ponadto jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w tym z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku wydzielenia działki nr [...] przeznaczonej pod drogę powstał układ komunikacyjny o charakterze ogólnodostępnym, publicznym. Droga ta nie ma na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, ale jest drogą powszechnie dostępną. W poprzednim wyroku tut. Sąd podkreślił, iż w decyzji podziałowej z 2013 r. nie powołano art. 99 u.g.n. Sąd wskazał, iż w treści decyzji zawarto jedynie warunek, że "podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek inwestycyjnych, wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działkach drogowych, odpowiednie służebności gruntowe. (...) Za spełnienie warunku uważa się również sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę dojazdową do drogi publicznej". W ocenie Sądu, samo zawarcie w decyzji takiego warunku nie przesądza o charakterze dróg wskazanych wyżej w osnowie decyzji (działki nr [...], [...], [...], [...]). W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do ustalenia na rzecz byłej właścicielki, na podstawie art.98 ust.3 u.g.n., odszkodowania za obie przedmiotowe działki. 9.3. Wysokość należnego byłej właścicielce odszkodowania została prawidłowo ustalona przez Starostę na podstawie wartości rynkowej obu nabytych przez Miasto działek, oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. (dalej "rzeczoznawca" albo "biegły") w operacie z dnia 30 maja 2024 r. Stosownie do powyższego: 9.3.1. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), dalej "r.w.n.". Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 9 września 2023 r., zatem do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 30 maja 2024 r. na potrzeby niniejszego postępowania zastosowanie mają przepisy ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 49 ust. 1 ww. rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do § 49 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 49 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. 9.3.2. W operacie szacunkowym rzeczoznawca zastosował się do dyspozycji § 49 r.w.n., przyjmując do wyceny podejście porównawcze - metodę porównywania parami, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny dróg publicznych, położonych na terenie Dzielnicy B. [...]. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca wybrał próbkę czterech transakcji o cenach jednostkowych 300,00 zł/m2; 300,00 zł/m2; 641,22 zł/m2 oraz 600,00 zł/m2. Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości oraz określeniu wag poszczególnych cech rzeczoznawca ostatecznie ustalił wartość 1 m2 gruntu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] na 393,22 zł, co po uwzględnieniu ich powierzchni dało kwotę 1 231 500,00 zł według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej z 2013 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. 9.3.3. Pismem z dnia 10 grudnia 2024 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty, na podstawie art. 136 i art. 84 § 1 k p a., o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego celem zwrócenia się do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia odnośnie sporządzonej wyceny. W piśmie z dnia 20 stycznia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy udzielił szczegółowych wyjaśnień na wniesione przez Wojewodę wątpliwości odnośnie operatu szacunkowego. Przy piśmie z dnia 28 lutego 2025 r. Wojewoda przekazał powyższe wyjaśnienia stronom postępowania w celu zapoznania się i ewentualnego ustosunkowania się do niniejszych wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Do dnia wydania niniejszej decyzji strony postępowania nie zgłosiły żadnych uwag ani zastrzeżeń do złożonych wyjaśnień przez rzeczoznawcę. 9.3.4. Uznać należy, iż w operacie rzeczoznawca właściwie zastosował metodę wyceny, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] kierował się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości zgodnie z przepisami prawnymi oraz standardami zawodowymi przewidzianymi w tym zakresie. Rzeczoznawca określił przedmiot, zakres i cel wyceny oraz jej przeznaczenie. W dalszej części opracowania biegły dokonał analizy rynku, przyjął bazę do wyceny i poprzez odpowiednią metodykę określił wartość tej nieruchomości. Analizą rynku objęto transakcje dotyczące nieruchomości drogowych na obszarze prawobrzeżnych dzielnic [...] w latach 2021 - 2024. Rzeczoznawca w piśmie z dnia 20 stycznia 2025 r. wskazał, iż aby zapewnić aktualność przyjętych do porównań cen transakcyjnych na datę, na którą określana jest wartość przedmiotu wyceny, uwzględnił zmianę poziomu cen wskutek upływu czasu przeprowadzając aktualizację cen transakcyjnych na datę wyceny. Wyjaśnił przy tym, że w przypadku niewielkiej lub niedostatecznej liczby transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny można bądź to rozszerzać obszar badanego na potrzeby rynku, bądź też rozszerzać okres poprzedzający datę, na którą określa się wartość przedmiotu wyceny, z którego czerpie się informacje o transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Biegły wskazał również, że w operacie szacunkowym (na stronie 22 i następnych) wyjaśnił dlaczego wykorzystał na potrzeby szacowania dane o cenach transakcyjnych z okresu dłuższego niż dwuletni oraz szczegółowo opisał cały proces aktualizacji cen transakcyjnych na datę określenia wartości przedmiotu wyceny. Biegły wskazał, iż spośród transakcji drogowych dokonano wyboru transakcji o największym podobieństwie do nieruchomości wycenianej oraz że do wyceny wykorzystano informacje o cenach rynkowych dotyczących wyłącznie nieruchomości drogowych położonych w prawobrzeżnej części W.. Wskazał przy tym, że taką klasyfikację obszarową i rodzajową rynku warszawskich nieruchomości drogowych uważa za spełniającą nie tylko kryterium podobieństwa, ale też wypełniającą wymogi prawne wynikające z § 3 ust. 3 - 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przedmiotowy operat zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym przedmiotowy operat szacunkowy może służyć za spójny i wiarygodny dowód o wartości opisanej nieruchomości. 9.4. Odnosząc się do odwołania należy zaznaczyć, iż brak wpisu w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 u.g.n. Orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek. Dla przejścia prawa własności, nie jest konieczne ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Art. 98 ust. 1 u.g.n., stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności. III. Pismem z dnia 29 maja 2025 r.pr. L. M., działający w imieniu Miasta, wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Wojewody, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: 1) art.98 ust.1 u.g.n. poprzez uznanie, że w związku z wydaniem decyzji podziałowej z 2013 r. w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] nastąpił skutek wywłaszczeniowy, 2) § 21 ust 4 pkt 2 i § 21 ust 7 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część II i [...], w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. M. z 2002 r. Nr [...] poz. [...], dalej także jako "Uchwała [...] art 10 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139, dalej także "u.z.p.") oraz § 4 ust 1 pkt 6 i 7, § 4 ust 2 pkt4 i § 7 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz, U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), dalej także jako "r.w.t.d.p.", poprzez uznanie, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położona jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...]-część [...] i [...] (dalej także jako "m.p.z.p. z 2002 r.") pod drogę publiczną, gdy: (1) teren [...] nie został w m.p.z.p. z 2002 r. określony jako teren dróg publicznych, (2) art 10 ust 1 pkt 2 u.z.p. pozwalał na wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających dróg innych niż publiczne, (3) obszar [...] nie spełniał warunków szerokości w liniach rozgraniczających dla ulic klasy dojazdowej i lokalnej określonych w § 7 ust 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, 3) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 10 ust 1 pkt 2 u.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, w której dokonano błędnej wykładni art 10 ust 1 pkt 2 u.z.p., uznając, że plany miejscowy uchwalane w trakcie obowiązywania u.z.p. "w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia wyłącznie w przedmiocie dróg publicznych, 4) art 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a. w zw. z art 156 ust 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji odwoławczej w oparciu o wadliwy operat szacunkowy oraz niedokonanie przez Wojewodę wystarczającej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Pełnomocnik Miasta wniósł jednocześnie, na podstawie art 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: a) wydruków zdjęć lotniczych z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] z nałożonymi liniami rozgraniczającymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część II i [...] i pomiarem szerokości obszaru [...], na okoliczność: ich treści, szerokości obszaru [...], b) wydruku zdjęcia lotniczego z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] przedstawiającego stan zagospodarowania okolic ulicy N. w 2001 roku, na okoliczność: jego treści, stanu zagospodarowania okolic ulicy N. w 2001 roku, c) wydruku zdjęcia lotniczego z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] z nałożonymi liniami rozgraniczającymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla D.i podświetloną na niebiesko działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na okoliczność: jego treści, położenia i przeznaczenia działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], d) wydruku zdjęcia lotniczego z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] z nałożonymi liniami rozgraniczającymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G.i podświetloną na niebiesko działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na okoliczność: jego treści, stanu zagospodarowania otoczenia działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położenia i przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Ponadto w skardze wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu zarzutów podniesiono w szczególności, co następuje: 1) W odniesieniu do wadliwego przyjęcia przez organy odszkodowawcze, że nabycie waloru ostateczności przez decyzję podziałową z 2013 r. wywołało skutek wywłaszczeniowy w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w następstwie wadliwego przyjęcia, iż w m.p.z.p. z 2002 r. działka ta została przeznaczona pod drogę publiczną: Wojewoda błędnie uznał, że w związku z wydaniem decyzji podziałowej w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] nastąpił skutek wywłaszczeniowy, o którym mowa w art 98 ust 1 u.g.n. Podzielona decyzją podziałową nieruchomość, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położona była na obszarze obowiązywania m.p.z.p. z 2002 r., uchwalonego Uchwałą [...]. § 21 ust 4 Uchwały [...] stanowi: "Dla obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze planu ustala się układ podstawowych ulic lokalnych, w tym: 1) ulice istniejące: ul. C. [[...]], ul. [[...]], droga na M. – G., 2) ulice projektowane oznaczone na rysunku planu symbolami od [...] do [...]". Wydzielona decyzją podziałową działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona jest na obszarze [...] § 21 ust 7 Uchwały [...] stanowi: "Ustala się minimalną szerokość w liniach rozgraniczających: - 12, 0 m dla ulic lokalnych (w wyjątkowych sytuacjach ze względu na istniejące zagospodarowanie dopuszcza się szerokość 10,0 m), - dla ulic dojazdowych 10,0 m, - dla ciągów pieszo -jezdnych min. 6,0 m, - dla dojazdów do [...] działek min. 5,0 m". Linie rozgraniczające obszaru [...] tworzą figurę geometryczną o wydłużonym, nieregularnym kształcie. Szerokość tego obszaru, na jego środkowym odcinku, wynosi od 7 do 9 metrów. Dowód: wydruki zdjęć lotniczych z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] z nałożonymi liniami rozgraniczającymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część II i [...] i pomiarem szerokości obszaru [...] Jest to szerokość uniemożliwiająca wybudowanie drogi dojazdowej lub lokalnej o minimalnych parametrach wskazanych w § 21 ust 7 tiret pierwsze i drugie Uchwały [...]. Na zdjęciu lotniczym z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] przedstawiającym stan zagospodarowania okolic ulicy N. w 2001 roku, tj. stan z roku poprzedzającego rok, w którym przyjęto Uchwałę [...], widać brak zabudowań wzdłuż ulicy N., z wyłączeniem dwóch gospodarstw. Istniejące zagospodarowanie nie mogło więc być przyczyną wyznaczenia wąskiego obszaru [...]. Dowód: wydruk zdjęcia lotniczego z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] przedstawiającego stan zagospodarowania okolic ulicy N. w 2001 roku Uchwała [...] została przyjęta [...] września 2002 r., tj. w czasie obowiązywania u.z.p. oraz r.w.t.d.p. Zgodnie z § 4 ust 1 pkt 6 i 7 r.w.t.d.p. klasy dróg obejmują m.in. drogi lokalne oznaczone symbolem "L" oraz drogi dojazdowe oznaczone symbolem "D". Zgodnie z § 4 ust 2 pkt 4 r.w.t.d.p. w brzmieniu pierwotnym, drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz, U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), dalej także jako "u.d.p.", powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: L, D i wyjątkowo klasy Z. Zgodnie z § 7 ust.1 r.w.t.d.p. w brzmieniu pierwotnym, szerokość w ulicy klasy "L" o przekroju jednojezdniowym 1x2, w liniach rozgraniczających, nie powinna być mniejsza niż 12 metrów, zaś ulic klasy "D" nie powinna być mniejsza niż 10 metrów. § 7 ust.2 zdanie pierwsze r.w.t.d.p. stanowi: "W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6". W roku 2002, w okolicy ulicy [...] nie istniały trudne warunki terenowe, a istniejące zagospodarowanie ograniczało się do dwóch gospodarstw. Szerokość obszaru [...] wyznaczonego w m.p.z.p. z 2002 r, nie pozwoliłaby na urządzenie na nim drogi klasy L lub D, a więc drogi o parametrach wymaganych dla dróg zaliczanych do kategorii dróg gminnych, o których mowa w art 2 ust 1 pkt 4 u.d.p. Zakładając racjonalność Rady Gminy [...] przyjąć należy, że obszar [...] w m.p.z.p. z 2002 r. nie był przeznaczony pod drogę publiczną, lecz pod drogę wewnętrzną, która nie musiała spełniać warunków określonych w r.w.t.d.p. Wyznaczenie w m.p.z.p. z 2002 r. dróg wewnętrznych było zgodne z art 10 ust 1 pkt 2 u.z.p. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 3859/02 wskazano: "Art. 10 ust 1 pkt 2 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mówi o ulicach, placach oraz drogach publicznych. Oznacza to, że w planie ustala się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach, ale również ulice, czyli drogi wewnętrzne, które nie muszą mieć statusu dróg publicznych w rozumieniu tej ustawy.". Biorąc pod uwagę powyższe przyjąć należy, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, a w konsekwencji nie nastąpił w stosunku do niej skutek wywłaszczeniowy, o którym mowa w art 98 ust 1 u.g.n., w związku z czym ustalone za nią odszkodowanie, o którym mowa w art 98 ust 3 u.g.n., jest nienależne; 2) W odniesieniu do wadliwego przyjęcia przez organy odszkodowawcze, że w planie miejscowym uchwalonym na postawie przepisów u.p.z. nie było dopuszczalne uwzględnianie dróg innych niż publiczne: Na stronie 7 z 12 decyzji Starosty wskazano, co następuje: "W tym miejscu Starosta L. podnosi, że na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (...), plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia wyłącznie w zakresie dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art 10 ust 1 pkt 2 cyt ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalano w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczanych ścieżek rowerowych. Oznacza to, że w planie miejscowym niedopuszczalne było wówczas wyznaczenie przebiegu dróg innych niż publiczne. Jeżeli zatem w planie miejscowym są ustalone Unie rozgraniczające drogi, to drogi te są drogami publicznymi". W wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 972/20, wskazano natomiast, co następuje: "W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów u.z.p nie tylko sieci dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych, był w pełni prawidłowe, bo zgodne z 10 ust 1 pkt 2 uz.p W ówczesnym stanie prawnym ulice oznaczały także drogi wewnętrzne. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2003 r., IV SA 3859/02, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., IOSK1847/16, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., IOSK1847/16, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., IOSK1846/16, wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., IOSK 843/16, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 907/15)“. W swojej decyzji Starosta dokonał zatem błędnej wykładni art 10 ust 2 u.z.p., co skutkowało wadliwością rozstrzygnięcia i przyznaniem odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], która nie została wydzielona pod drogę publiczną i nie stała się własnością Miasta. W tym stanie rzeczy Wojewoda zobowiązany był decyzję Starosty uchylić na zasadzie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3) W odniesieniu do oparcia się przez organy odwoławcze na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym: Na stronie 22 sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego zamieszczono tabelę przedstawiającą transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych na terenie W.. Na podstawie transakcji z tej tabeli rzeczoznawca majątkowy ustalił wykres linii trendu czasowego, który wykazywał tendencję wzrostową, a w konsekwencji dokonał aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny nieruchomości (tabela 2 na stronie 23 operatu). Skarżący wskazuje, że na pozycji jedenastej w tabeli na stronie 22 operatu znalazła się transakcja nieruchomością niedrogową, Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla D., uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. (Dz. Urz. Woj. M.. z 2006 r. Nr [...] poz. [...] ze zm.), w jednostce planistycznej MN - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Dowód: wydruk zdjęcia lotniczego z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] z nałożonymi liniami rozgraniczającymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla D.i podświetloną na niebiesko działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] Transakcja ww. nieruchomością niedrogową miała wpływ na wyznaczenie linii trendu czasowego, a w konsekwencji aktualizację cen transakcyjnych nieruchomości i wartość rynkową nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu naruszył więc § 5 ust 1 i 3 r.w.n. Tabela 1 na stronie 22 operatu zawiera jedenaście transakcji sprzedaży, przy czym siedem to transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi w dzielnicy B., trzy to transakcje nieruchomościami w dzielnicy W. i jedna transakcja nieruchomością w dzielnicy P.. Transakcja z dzielnicy P.dotyczy działki ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], której cena wyniosła 1.000.000,00 zł, co przekłada się na cenę jednostkową 397,93 zł/m2. Z ogólnodostępnego Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] wynika, że w/w działka położona jest przy ul. S. w dzielnicy P., na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. (Dz. Urz. Woj, M.. z 2010 r. Nr [...] poz. [...]), w jednostce planistycznej [...]", tj. na terenie rezerwy projektowanej Trasy [...] - ulicy głównej ruchu przyspieszonego. Dowód: wydruk zdjęcia lotniczego z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] z nałożonymi liniami rozgraniczającymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G.i podświetloną na niebiesko działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Analiza opisu cech rynkowych zawartego w tabeli 3 na stronie 24 operatu prowadzi do wniosku, że działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] otrzymałaby oceny bardzo dobre dla wszystkich cech. Nie znajduje to odzwierciedlenia w jej cenie jednostkowej, która wynosi tylko 397,93 zł/m2, która to cena jest niższa niż średnia cen jednostkowych zawartych w tabeli 1 na stronie 22 operatu (397,93 zł + 603,96 zł + 317,07 zł + 333,33 zł + 659,47 zł + 300 zł + 300 zł + 641,22 zł + 600 zł + 350 zł + 571 zł = 5073,98 zł; 5073,98 zł / 11 = 461,27 zł). Wydaje się więc, że rzeczoznawca przyjął w operacie wadliwe cechy rynkowe. Skarżący podnosi naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego § 6 r.w.n. IV. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2025 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i nie żądając przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2024 poz. 935, ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (art.119 pkt 2 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Wojewody prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, było ustalenie na rzecz byłego właściciela działki wydzielonej stosowną decyzją podziałową pod drogę publiczną odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności tej działki, na podstawie art.98 ust.1 u.g.n., na własność podmiotu publicznego. Trafnie wywiodły organy odszkodowawcze obu instancji, iż: (-) na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] z nieruchomości Uczestniczki wydzielono pod drogi publiczne dwie działki gruntu, tj.: 1) działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha oraz 2) działkę ew. nr [...]o pow. [...] ha – obie z obrębu [...] dzielnica B. [...], (-) z dniem, w którym w/w decyzja podziałowa stała się ostateczna, obie przedmiotowe działki przeszły na własność Miasta, (-) w tej sytuacji w sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia na rzecz Uczestniczki stosownego odszkodowania na podstawie art.98 ust.3 u.g.n., należnego od Miasta, (-) w/w odszkodowanie należało ustalić na podstawie wartości rynkowej oszacowanej na zlecenie organu odszkodowawczego I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z dnia 30 maja 2024 r. Stwierdzić przy tym należy, iż orzekając w sprawie ponownie w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego poprzednich, odmownych decyzji odszkodowawczych prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1070/23, organy, działając w zgodzie z art.153 p.p.s.a., zastosowały się do sformułowanych we w/w wyroku ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania. Zarzutów skargi Miasta nie można było w tej sytuacji uwzględnić. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: 2.1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (art.98 ust.1 u.g.n.). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art.98 ust.3 u.g.n.). . 2.2. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art.153 p.p.s.a.). "Ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych w zapadłym wcześniej wyroku sądu, ponieważ są nimi związane. Natomiast w razie zaskarżenia do sądu decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, sąd administracyjny kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w uprzednim wyroku. Podporządkowanie się wyrażonej przez sąd ocenie prawnej i jego wytycznym co do dalszego postępowania stanowi zatem główne kryterium weryfikacji poprawności nowo wydanych decyzji." – por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1701/22, publ. CBOSA. "Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd." – por. wyrok NSA z dnia 5 września 2025 r., sygn. akt I FSK 405/22, publ. CBOSA. 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków: 3.1. W poprzednim wyroku Sąd zawarł następujące oceny i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wiążące organy przy ponownym rozpatrywaniu wniosku odszkodowawczego Uczestniczki: 1) Część należącej do Uczestniczki działki nr [...] wydzielonej w decyzji podziałowej z 2013 r. pod projektowaną drogę C. bezspornie przeszła na własność Miasta na podstawie art.98 ust.1 u.g.n., co pociąga za sobą obowiązek ustalenia na rzecz Uczestniczki stosownego odszkodowania z tego tytułu na podstawie art.98 ust.3 u.g.n.; 2) Wyjaśnienia natomiast wymaga status drogi oznaczonej w planie z 2002 r., oznaczonej symbolem [...], pod którą została przeznaczona działka Uczestniczki nr [...] i część działki nr [...]. Przy ustalaniu powyższego należy wziąć pod uwagę § 17 pkt 3, § 21 ust. 4 i § 17 pkt 7 planu oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie nadania nazw ulicom w Dzielnicy B. [...] (Dz. Urz. Woj. M. z 2004 r., Nr [...], poz. [...]), w której nadano nazwę ulicy N. (§ 1 ust.1 pkt 7), która stanowi drogę [...]. Charakter prawny drogi oznaczonej w planie z 2002 r. symbolem [...], tj., czy jest to droga publiczna czy droga wewnętrzna, powinien zostać wyjaśniony przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy; 3) W decyzji podziałowej nie powołano przepisu art. 99 u.g.n., a samo zawarcie w decyzji takiego warunku nie przesądza o charakterze dróg wskazanych w osnowie decyzji. Samo ustanowienie przez właścicielkę służebności przejazdu i przechodu na działce nr [...] nie oznacza, że nie została ona wcześniej w decyzji podziałowej w części przeznaczona pod drogę powiatową, na co wskazuje materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. 3.2. Wykonując w/w zalecenia w odniesieniu do wyjaśnienia statusu drogi oznaczonej w planie z 2002 r. symbolem [...], pod którą została przeznaczona działka Uczestniczki nr [...] i część działki nr [...], organy stwierdziły, iż droga [...] została przewidziana w planie jako droga publiczna, co wynika w szczególności z treści § 21 ust.4 planu, stanowiącego, iż do obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze planu ustala się układ podstawowych ulic lokalnych, w tym (pkt 2) ulice projektowane oznaczone na rysunku symbolami od [...] do [...]. Skarżące Miasto kwestionuje tę ocenę, podnosząc, że droga oznaczona w planie z 2002 r. symbolem [...] jest drogą przewidzianą wyłącznie pod wewnętrzny ciąg komunikacyjny (drogę wewnętrzną), nie mający charakteru ogólnodostępnej drogi publicznej. Tym samym, w ocenie Miasta, wydzielenie decyzją podziałową z 2013 r. działek drogowych przeznaczonych w planie z 2002 r. symbolem [...] nie pociągnęło za sobą skutku wywłaszczeniowego, o którym mowa w art.98 ust.1 u.g.n. W ocenie Miasta grunt ten nie przeszedł zatem na jego własność. Miasto podniosło w tym zakresie, co następuje: (-) Uwidacznianie w planie miejscowym uchwalanym na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dróg wewnętrznych było w pełni dopuszczalne (na podstawie art. art 10 ust 1 pkt 2 u.z.p.), co potwierdza stosowne orzecznictwo sądowe; (-) Minimalną szerokość w liniach rozgraniczających poszczególnych rodzajów ciągów komunikacyjnych określono w § 21 ust 7 planu. Stosownie do powyższego w/w parametr wynosi w szczególności: a) dla ulic lokalnych - 12, 0 m (w wyjątkowych sytuacjach ze względu na istniejące zagospodarowanie dopuszcza się szerokość 10,0 m), b) dla ulic dojazdowych 10,0 m; (-) Linie rozgraniczające obszaru [...] tworzą figurę geometryczną o wydłużonym, nieregularnym kształcie. Szerokość tego obszaru, na jego środkowym odcinku, wynosi od [...] do [...] metrów. Jest to szerokość uniemożliwiająca wybudowanie drogi dojazdowej lub lokalnej o minimalnych parametrach wskazanych w § 21 ust 7 tiret pierwsze i drugie planu. Na dowód powyższego Miasto przedłożyło m.in.: a) wydruki zdjęć lotniczych z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...] z nałożonymi liniami rozgraniczającymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część II i [...] i pomiarem szerokości obszaru [...]; b) zdjęcie lotnicze z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta [...], przedstawiające stan zagospodarowania okolic ulicy N. w r. 2001 roku, tj. w roku poprzedzającym rok, w którym przyjęto plan miejscowy z 2002 r. (Miasto podnosi, iż zdjęcie to ujawnia brak zabudowań wzdłuż ulicy N., z wyłączeniem dwóch gospodarstw, co obliguje do wniosku, iż wyznaczenie wąskiego obszaru [...] było świadomym zabiegiem uchwałodawcy planistycznego, nie zaś np. rozwiązaniem wymuszonym niedostatkiem terenów wolnych od zabudowy); (-) Konsekwentnie do powyższego stwierdzić należy, że szerokość obszaru [...] wyznaczonego w planie z 2002 r. nie pozwoliłaby na urządzenie na nim drogi klasy L lub D, a więc drogi o parametrach wymaganych dla dróg zaliczanych do kategorii dróg gminnych, o których mowa w art 2 ust 1 pkt 4 u.d.p. Zakładając racjonalność Rady Gminy W. przyjąć należy, że obszar [...] w planie z 2002 r. nie był przeznaczony pod drogę publiczną, lecz pod drogę wewnętrzną, która nie musiała spełniać warunków określonych w r.w.t.d.p. 3.3. Sąd nie podziela jednakże w/w oceny prawnej Miasta, przychylając się w całości do stanowiska organów. Stosownie do powyższego: 1) Przesłanką konieczną do przejścia na podstawie art.98 ust.1 u.g.n. na właściwy podmiot publiczny, z dniem w którym stosowna decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, prawa własności działki wydzielonej tą decyzją podziałową pod drogę, jest to aby w/w wydzielenie działki nastąpiło pod drogę publiczną. "Pojęcie drogi publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej opublikowany w Dz. U. z 2007 r. 19 poz. 115 z późn. zm.). Dostrzega się jednak konieczność odróżnienia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w aktach planistycznych od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Zwraca się również uwagę, że ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego powszechnie uważa się, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. (por. E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 98)." – por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1078/23, publ. CBOSA. 2) Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z planu z 2002 r. wynika, w kontekście ulicy projektowanej [...], w szczególności, co następuje: W § 17 planu wskazano, iż na terenach komunikacyjnych [K] obowiązują w szczególności następujące zasady zagospodarowania: 1) ustala się modernizację istniejącego układu drogowego (...), 3) ustala się realizację ulic lokalnych [L] wskazanych na rysunku planu, 4) do czasu realizacji projektowanych ulic i dróg publicznych dopuszcza się dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, 5) zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania terenu nie związana z realizacją urządzeń komunikacyjnych musi uwzględniać wymogi określone w obowiązującej ustawie o drogach publicznych, 6) w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi ulic dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w zakresie uzgodnionym z zarządcą drogi (...). Przebieg linii rozgraniczających ulic i dróg publicznych określony jest orientacyjnie w granicach dokładności skali planu i należy uściślić go w trybie opracowania dla nich danych technicznych w skali 1:500, z uwzględnieniem jezdni serwisowych w ul. P.i w Trasie Mostu P.(§ 21 ust.1 planu). Dla obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze planu ustala się układ podstawowych ulic lokalnych, w tym: (...) 2) ulice projektowane oznaczone na rysunku planu symbolami od [...] do [...]." (§ 21 ust.4 planu). Ustala się minimalną szerokość w liniach rozgraniczających - 12 m dla ulic lokalnych (w wyjątkowych sytuacjach ze względu na istniejące zagospodarowanie dopuszcza się szerokość 10,0 m) - § 21 pkt 7 tiret pierwsze. 3) Jakkolwiek we w/w zapisach planu nie stwierdza się jednoznacznie, że przewidziane w nim "ulice lokalne" stanowią drogi publiczne (plan posługuje się formułowaniem "ulice i drogi publiczne"), to jednakże uznać należy, iż przynależność ulic do kategorii dróg publicznych logicznie z zapisów planu wynika. Jak wskazano w art.1 u.d.p. według stanu na dzień uchwalenia planu z 2002 r. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie u.d.p. do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Mając na uwadze fakt, iż w przypadku dróg publicznych, które w dacie uchwalania planu miejscowego jeszcze nie istnieją, a zostały w planie dopiero przewidziane, ich traktowanie jako drogi publiczne (tj. uznanie, iż plan przeznacza dany teren pod drogi publiczne) nie może się opierać na kryterium objęcia stosownym aktem zaliczającym drogę do jednej z kategorii dróg publicznych (co będzie możliwe dopiero po nabyciu przez podmiot publiczny ich własności i wybudowaniu drogi) a na tym, że jest to droga przewidziana w planie do użytku powszechnego (droga, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w u.d.p. lub innych przepisach szczególnych). Jednocześnie w świetle ustawowej definicji zawartej w art.4 pkt 2 u.d.p. nie ulega wątpliwości, iż ulica stanowi rodzaj drogi publicznej, tj. drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. W obowiązującym w dacie uchwalenia planu z 2002 r. rozporządzeniu z dnia z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazano, co następuje: W celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: (...) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L" (§ 4 ust.1 pkt 6 r.w.t.d.p.); Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: (...) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z (§ 4 ust.2 pkt 4 r.w.t.d.p.). Usytuowanie drogi oznacza w niniejszym rozporządzeniu umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym (§ 5 r.w.t.d.p.); Z § 7 ust.1 r.w.t.d.p. wynika, iż w przypadku dróg lokalnych L szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 metrów. Jednocześnie w § 7 ust.1 r.w.t.d.p. wskazano, iż w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic (pod warunkiem przeprowadzenia analizy obejmującej podane w przepisie kryteria). Zestawienie z powyższym treści § 21 ust.7 planu, w którym określono minimalną szerokość w liniach rozgraniczających przewidzianych w planie ciągów komunikacyjnych, wskazując tam w tiret pierwszym, iż parametr ten dla określonych w planie ulic lokalnych wynosi 12,0 m (w wyjątkowych sytuacjach ze względu na istniejące zagospodarowanie dopuszcza się szerokość 10,0 m) prowadzi do oczywistego wniosku, iż plan odwołuje się do uregulowań r.w.t.d.p. z 1999 r., odnoszących się do drogi publicznej o klasie lokalnej L. 4) W/w rozumowania nie podważa fakt, iż jak wywodzi Miasto, powierzchnia terenu przeznaczonego w planie pod ulicę [...] jest za mała na wybudowanie ciągu komunikacyjnego o w/w parametrach. Przyjąć bowiem należy, iż warunkiem zaistnienia skutku wywłaszczeniowego z art.98 ust.1 u.g.n., który zachodzi już z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej jest samo wydzielenie tą decyzją działki przeznaczonej w planie pod drogę publiczną, nie zaś faktyczne późniejsze wykorzystanie przez beneficjenta wywłaszczenia tak wydzielonej działki zgodnie z przeznaczeniem. Okoliczność, iż beneficjent wywłaszczenia ostatecznie częściowo lub całkowicie nie zagospodarował wydzielonej nieruchomości drogowej zgodnie z jej planistycznym przeznaczeniem nie daje zatem podstaw do wywodzenia, iż w stosunku do tej nieruchomości nie zaszedł wcześniej skutek wywłaszczeniowy z art.98 ust.1 u.g.n. O niedojściu do w/w skutku rzeczowego nie może przesądzać także to, iż teren przeznaczony w planie pod drogę publiczną, w skład którego wchodzi m.in. dana działka wydzielona pod taką drogę w decyzji podziałowej, formalnie nie spełnia kryteriów powierzchniowych, niezbędnych do urządzenia drogi publicznej danego rodzaju zgodnie z parametrami określonymi w przepisach techniczno – budowlanych. Powyższe należy traktować jako ewentualny błąd organu planistycznego, który może ulec naprawieniu w procedurze zmiany planu ewentualnie jego świadomy zabieg (etapowanie inwestycji drogowych). 5) Konsekwentnie przyjąć należy, iż wbrew wywodom Miasta kształt uregulowań planistycznych nie daje jakichkolwiek przekonujących podstaw do wywodzenia, iż ulica [...] została zaprojektowana w planie jako droga wewnętrzna. Stwierdzić należy, iż zasadnicze kwestie, dotyczące statusu dróg wewnętrznych, regulował w dacie sporządzania planu miejscowego z 2002 r. art.8 u.d.p. Stosownie do powyższego: Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi (art.8 ust.1 u.d.p.). Budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu (art.8 ust.2 u.d.p.). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu (art.8 ust.3 u.d.p.). Budowa, utrzymanie i oznakowanie skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem skrzyżowań należy do zarządu drogi publicznej (art.8 ust.4 u.d.p.). W pierwszej kolejności odnotować należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność co do tego, czy art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. z 1994 r., pod rządem którego uchwalono plan miejscowy z 2002 r., dopuszczał możliwość ustalania w planie dróg wewnętrznych (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3176/17, publ. CBOSA, nie dopuszczający takiej możliwości). Ostatecznie jednakże przyjąć należy, iż większość orzecznictwa opowiada się za taką dopuszczalnością (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 375/21, z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1847/16, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1893/17, z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 907/15). Jak zatem wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 375/21: "Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej jako: u.z.p.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Literalne brzmienie wskazuje, że ówczesny ustawodawca odróżniał drogi publiczne i inne oraz przewidział możliwość projektowania obu rodzajów w miejscowym planie. Przepis ten zatem pozwala na określenie zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie (por. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1893/17 i cyt. tam orzecznictwo). Dokonywanie w miejscowym planie ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną leży w interesie publicznym, lecz także indywidualnym właściciela działki.". Odnotować jednakże należy, iż NSA orzekał w stanie faktycznym, w którym: (-) przedmiotowa droga służyła zasadniczo do obsługi działki skarżącego, (-) droga została wytyczona przez pas faktycznie wykorzystywany przez skarżącego jako droga wewnętrzna, (-) obszar przewidziany pod drogę stanowi niewielką powierzchnię działki skarżącego kasacyjnie, (-) w mniejszej części (szerokości) przebiega przez nieruchomość skarżącego, (-) droga wyznaczona przez nieruchomość skarżącego ma 8 m szerokości, ale zaledwie ok. 3 m przebiegają przez jego działkę. Pozostała część została zlokalizowana na działce sąsiedniej (nr ewid. [...]), (-) droga nie została przeprowadzona przez obszar zabudowany, (-) zasadniczo podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele usługowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (por.m.in. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. II OSK 320/22). Jak z kolei trafnie podkreślono we wcześniejszym wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, publ. CBOSA: "Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić.". W ocenie tut. Sądu w hipotetycznej sytuacji, w której analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dawałaby (z uwagi na brak pożądanej precyzji przepisów planu) jednoznacznych podstaw do przesądzenia, czy intencją uchwałodawcy było przeznaczenie danego terenu pod drogę publiczną, czy też pod drogę wewnętrzną, za użyteczne dla rozstrzygnięcia tychże wątpliwości uznać należy kryteria wskazane w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie [...] i inni przeciwko Polsce z dnia [...] listopada 2007 r. (skarga nr [...]; wersja skrócona - LEX nr [...]). Należy oczywiście podkreślić, iż co do zasady orzeczenie to odnosi się literalnie do takiej sytuacji, w której uchwałodawca planistyczny w bezdyskusyjny sposób nie zamierzał przeznaczać gruntu, na którym przewidziano ogólnodostępny ciąg komunikacyjny, przewidziany na gruncie prywatnym, pod drogę publiczną (która to sytuacja nie spowodowała skutku wywłaszczeniowego z art.98 ust.1 u.g.n.). ETPCz uznał wobec tego, iż właścicielowi takiego gruntu należy się stosowne odszkodowanie tak jak za grunt przeznaczony pod drogę publiczną. Jednocześnie jednak w oparciu o w/w orzeczenie ETPCZ możliwym jest zrekonstruowanie podstawowych wytycznych umożliwiających odróżnienie ciągu komunikacyjnego, który z funkcjonalnego punktu widzenia ma charakter ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego, spełniającego funkcje publiczne, od ciągu komunikacyjnego, przeznaczonego jedynie do komunikacji wewnętrznej. Wytyczne te, jak wskazano wyżej, można zatem w ocenie tut. Sądu stosować do rozstrzygnięcia samej tej kwestii, czy przewidzianemu w planie ciągowi komunikacyjnemu, którego charakter prawny nie został tam jednoznacznie zdefiniowany, należy przypisać status drogi publicznej, czy też wyłącznie drogi wewnętrznej. ETPCZ uznał zatem, iż ciągiem komunikacyjnym mającym charakter publicznego i ogólnodostępnego będzie ciąg komunikacyjny o następujących cechach: (-) jest on połączony z siecią dróg publicznych, (-) nie obowiązują na nim ograniczenia co do rodzaju przemieszczających się pojazdów (transport publiczny, prywatny), (-) umożliwia on przemieszczanie się znacznej liczby użytkowników, (-) nie obowiązują na nim ograniczenia co statusu prawnego osób uprawnionych do korzystania. Jako sytuację, w której kryteria te nie są spełnione, wskazał ETPCZ osiedle ogrodzone, do których publiczny dostęp mają jedynie mieszkańcy. W wyroku zdecydowanie podkreślono, iż dowolne obciążanie przez władze planistyczne nieruchomości prywatnych obowiązkami publicznymi w zakresie komunikacji jest nieakceptowalne: "Trybunał sądzi, iż przez takie potraktowanie sprawy władze mogły skutecznie uchylać się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg, innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciły ten obowiązek na jednostki.". Jak później podkreślono w wyroku NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2891/17, "Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych.". Jak z kolei wskazano w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 168/23: (-) W doktrynie zauważono, że ETPC w powołanym wyroku przesądził, że określone drogi mogą być uznane za drogi publiczne de facto z uwagi na ich funkcję oraz dostępność, niezależnie od formalnego zaklasyfikowania danej drogi jako publicznej bądź wyłącznie wewnętrznej (zob. D. Sześciło. Glosa do wyroku ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. 22531/05, publ. "Samorząd Terytorialny" 2008/5, s. 81); (-) Zaznaczyć trzeba, że chociaż wymieniony wyrok ETPC ma zastosowanie do spraw w przedmiocie odszkodowań (por. wyrok WSA z 14 lutego 2008 r. II SA/Bk 853/07), to zawiera również istotne wytyczne dla organów uchwalających plany miejscowe; (-) Trybunał przypomniał w omawianym wyroku swoje utrwalone stanowisko, że państwo - na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - korzysta z szerokiego marginesu swobody przy kształtowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak nie zwalnia to organów administracji publicznej od obowiązku poszukiwania rozwiązań równoważących interes publiczny z interesem właścicieli nieruchomości. Odniesienie w/w uwarunkowań do przedmiotowej drogi [...] prowadzi do oczywistego wniosku, iż: (-) ulica ta, której długość w planie przewidziano na ok. 410 metrów (8, 2 cm na rysunku planu w skali 1: 5000) stanowi element regularnej siatki dróg obszaru objętego planem z 2002 r., stanowiąc przedłużenie zachodniej części ulicy C., krzyżujące się z ciągiem ulic [...] i południowej części ulicy C.; (-) droga [...] stanowi integralną, istotną część układu komunikacyjnego obszaru objętego planem z 2002 r., obsługując ruch z głębi tego obszaru (tj. jednostek terenowych M, MU, UM) do ulicy P., stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr [...]; (-) droga ta jest drogą ogólnodostępną, dla której nie przewidziano żadnych ograniczeń w dostępie. Powyższe jednoznacznie obliguje do przyjęcia, iż droga [...] nie została przewidziana w planie jako droga wewnętrzna a jako droga publiczna. Odnotować przy tym należy, iż uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie nadania nazw ulicom w Dzielnicy B. [...] (Dz. Urz. Woj. M. z 2004 r., Nr [...] poz. [...]) nadano nazwy dwunastu ulicom bez nazwy zlokalizowanym w Dzielnicy B. [...]. W ramach powyższego jednej ze w/w ulic nadano nazwę N. (§ 1 ust.1 pkt 7). Ulica ta odpowiada drodze oznaczonej w planie symbolem [...]. W § 1 ust.3 w/w uchwały wskazano przy tym, iż ulice, o których mowa w ust. 1, nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Jednakże powyższe stwierdzenie uchwały, oznaczające tylko tyle, iż w stosunku do w/w ulic nie podjęto dotąd czynności, o których mowa w przepisach u.d.p., niezbędnych do zaliczenia tych ulic do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, nie stanowi w żadnym zakresie przeszkody do ustalenia przez Sąd, że droga oznaczona w planie symbolem [...] została przewidziana w planie jako droga publiczna. 3.4. W sytuacji, w której z decyzji podziałowej z 2013 r. wynika, że: (-) działka ew. nr [...]wydzielona została pod drogę projektowaną [...], zaś działka ew. nr [...] wydzielona została pod projektowaną ulicę C. oraz [...], (-) obie w/w drogi, tj. droga C. oraz [...] zostały przewidziane w planie z 2002 r. jako drogi publiczne (w odniesieniu do ulicy C. kwestia ta została przesądzona w poprzednim wyroku tut. Sądu) - to oznacza to, że na podstawie art.98 ust.1 u.g.n., z dniem, w którym decyzja podziałowa z 2013 r. stała się ostateczna, obie te działki przeszły na własność Miasta, co stanowi źródło roszczeń odszkodowawczych byłej właścicielki tych działek, tj. Uczestniczki. 3.5. Sąd w pełni podziela stanowisko organów odszkodowawczych obu instancji, iż w operacie szacunkowym z wyceny przedmiotowych działek sporządzonym w dniu [...] maja 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu I instancji w sposób zgodny z przepisami u.g.n. i r.w.n. oszacowano wartość rynkową obu działek, stanowiącą następnie podstawę do ustalenia należnego Uczestniczce postępowania. Odnotować należy, iż w następstwie wniesienia przez Miasto odwołania od decyzji Starosty, Wojewoda przeprowadził za pośrednictwem Starosty uzupełniające postępowanie wyjaśniające na okoliczność oszacowanej wartości rynkowej przedmiotowych działek, w ramach którego rzeczoznawca majątkowy udzielił w piśmie z dnia 20 stycznia 2025 r. szczegółowych wyjaśnień na wniesione przez Wojewodę wątpliwości odnośnie operatu szacunkowego. Pomimo przekazania powyższych wyjaśnień Miastu przy piśmie Wojewody z dnia 28 lutego 2025 r. do dnia zakończenia postępowania ostateczną odwoławczą decyzją Wojewody z dnia 30 kwietnia 2025 r. Miasto nie zakwestionowało wiarygodności i prawidłowości przedmiotowego operatu w szczególności w oparciu o stosowną opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzoną w trybie uregulowanym w art.157 u.g.n. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2671/23, publ. CBOSA: (-) Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych; (-) Rola organu administracji ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym; (-) Organ administracji jest uprawniony do oceny dowodu oraz podmiotem obowiązanym do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 534/13, źródło CBOSA); (-) Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega zatem ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej; (-) Jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (...) to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, źródło CBOSA). Jak z kolei wskazano w wyroku NSA z dnia 8 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2289/22, publ. CBOSA: "Skarżący kasacyjnie, jakkolwiek kwestionują ustalenia faktyczne co do wzrostu wartości nieruchomości, to w istocie kierują swoje zarzuty przeciwko merytorycznej zawartości operatu szacunkowego. Tymczasem ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie dysponują wiedzą specjalistyczną pozwalającą na weryfikację prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metodyki, doboru nieruchomości porównawczych czy analizy rynku. Kontrola operatu przez organy i Sąd ma zakres ograniczony, wytyczony przepisami prawa zakres. Skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. poprzez poddanie go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie z tej możliwości nie skorzystali.". W świetle powyższego stwierdzić należy, iż ani w trakcie kontrolowanego postępowania odszkodowawczego ani obecnie Miasto nie zdołało skutecznie podważyć prawidłowości i wiarygodności ustaleń rzeczoznawcy co do wartości rynkowej przedmiotowych działek, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania należnego Uczestniczce. 3.6. W toku rozpoznania niniejszej sprawy Sąd na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził na wniosek Miasta uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentacji załączonej do skargi. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W konsekwencji powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.