IV SA/Wa 473/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz sędzia SO del. do WSA Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

K. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ II instancji") z [...] stycznia 2020 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] listopada 2019 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 17 sierpnia 2019 r. K. S. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego budynku rekreacji indywidualnej i budynku garażowego w ramach legalizacji samowoli budowlanej, w zabudowie rekreacji indywidualnej, na terenie działki nr [...], obręb [...], miejscowość [...], gm. [...]. Pismem z 28 października 2019 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. RDOŚ w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego budynku rekreacji indywidualnej i budynku garażowego w ramach legalizacji samowoli budowlanej, na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...], w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 [...]. K. S. wniósł zażalenie na postanowienie RDOŚ w [...] z [...] listopada 2019 r. Po rozpatrzeniu zażalenia GDOŚ postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z [...] listopada 2019 r. GDOŚ stanął na stanowisku, że wymagane było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...], na terenie którego obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [(Dz. Urz. Woj. [...]. 2011, Nr [...], poz. [...]) – zwana dalej: "uchwałą"]. Teren inwestycji na działce nr [...] położony jest w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...]. Planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 uchwały, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Inwestycja nie należy do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Inwestycja nie mieści się w odstępstwach od zakazu wymienionych w § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 uchwała. K. S. wniósł skargę na postanowienie GDOŚ z 9 stycznia 2020 r., zarzucając jego wydanie z naruszeniem: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 106 § 4 Kodeksu podstępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") poprzez zaniedbanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych, częściowo wprost sprzecznych z analizą cech i funkcji zabudowy, przejawiających się m. in. wadliwym ustaleniem, że działka inwestycyjna graniczy z innymi niezabudowanymi działkami, w sytuacji gdy stan faktyczny jest zupełnie inny; brak jest możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód jeziora [...] przez połączenie istniejących budynków zlokalizowanych na przyległych działkach, z uwagi na niezabudowanie działki nr [...], w sytuacji gdy działka ta jest zabudowana budynkiem rekreacyjnym; 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji art. 77 oraz 80 K.p.a. i nieprzeprowadzenie w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego; 3) brak ustalenia daty powstania samowoli budowlanej, w sytuacji gdy budynek powstał w 1985 r., a więc przed wprowadzeniem przepisów ww. uchwały; 4) błędną wykładnię przepisu § 3 pkt 7 uchwały polegającą na pominięciu istotnej okoliczności, iż wskazywany zapis dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych, a w stanie faktycznym rozpoznawanym w niniejszej sprawie istotą jest legalizacja budynku istniejącego na przedmiotowej działce od 1985 r.; 5) § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy działka nr [...] stanowi siedlisko rolne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. GDOŚ - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) – dalej w skrócie: "p.p.s.a.")]. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] listopada 2019 r. rozstrzygające o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej i budynku garażowego w ramach legalizacji samowoli budowlanej, na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...]. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...], co nie stanowi kwestii spornej w sprawie. Na przedmiotowym terenie obowiązują zakazy wynikające z uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., poz. [...]), zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. [...]). Istota rozpatrywanej sprawy co do zasady sprowadza się więc do konieczności przesądzenia, czy realizacja (a ściślej rzecz ujmując zalegalizowanie) obiektu budowlanego, będącego przedmiotem wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, dałaby się pogodzić z zakazem ustanowionym w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku. W tym miejscu należy wyjaśnić, że poza wątpliwościami Sądu pozostaje kwestionowany przez skarżącego fakt istnienia w ogóle konieczności stosowania przepisów uchwały w rozpoznanej sprawie, z uwagi na okoliczność, że budynek o którego legalizację chodzi, powstał już w 1985 r., a zatem na długo przed wprowadzeniem zakazów zawartych w uchwale. Pogląd ten Sąd uznaje za chybiony. Jak wskazał organ, w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami prawa miejscowego, obowiązującymi w chwili wydawania aktu administracyjnego. Innymi słowy, podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie rozstrzygania przez organ administracji i na podstawie takich przepisów rozstrzygały organy w sprawie. Nadto, wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych dopuszczalne jest wyjątkowo, to jest w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (wyrok WSA w Poznaniu z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 859/18, publ. Lex nr 2695336). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący podjął działania celem zalegalizowania samowoli budowlanej znajdującej się na nieruchomości będącej jego własnością. Z racji zatem tego, że planowana do legalizacji inwestycja usytuowana jest na terenie znajdującym się w granicach [...] Parku Krajobrazowego (formy ochrony przyrody wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody), to Wójt Gminy [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Decyzję o warunkach zabudowy – w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) - dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – wydaje bowiem burmistrz po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych obszarów, niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Park krajobrazowy – według art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy. Na mocy § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w brzmieniu nadanym § 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. o zmianie uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, 2) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, który w okolicznościach niniejszej sprawy znalazł zastosowanie. I chociaż z brzmienia tej regulacji wynika, że dotyczy ona budowania nowych obiektów budowlanych, to nie można przyjąć, że nie dotyczy samowoli. Należy bowiem uznać, że projekt decyzji o warunkach zabudowy mimo, że dotyczy legalizacji istniejącej zabudowy, to w świetle obowiązujących przepisów prawa tego rodzaju inwestycja dotyczy powstania nowych obiektów budowlanych. W przypadku samowoli budowlanej - istnienie (fizyczne) zabudowy nie jest potwierdzone w systemie prawnym, a obowiązek taki wynika z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 899/14). Rozumienie tej regulacji narzucane przez skarżącego prowadziłoby w konsekwencji do obchodzenia obowiązujących przepisów prawa. Z kolei mocą § 4 ust 1 ww. uchwały postanowiono, że zakazy, o których mowa w § 3 pkt 7 nie dotyczą: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. – gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód; 4) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego. Z ustaleń organu wynika, że działka ewidencyjna o numerze 1568/2 położona w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...] (okoliczność niesporna). Jednocześnie GDOŚ ocenił, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do zastosowania odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 – 4 a Sąd uznał tę ocenę za prawidłową. Dla zastosowania wyłączenia przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały konieczne jest spełnienia łącznie 3 warunków: teren musi znajdować się na obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studium, musi być dopuszczone uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej bądź usługowej oraz musi istnieć możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy mieszkaniowej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Działka skarżącego nr [...] znajduje się w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi. Niemniej inwestycja skarżącego nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Przez uzupełnienie zabudowy rozumie się nie tylko nową zabudowę, ale i zabudowę między budynkami na przyległych działkach. Oznacza to, że przynajmniej dwie sąsiednie działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy (wyroki NSA z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 453/14 i z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11). Uzupełnienie zabudowy stanowi wyjątek, który można zastosować, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, czego brakuje. Jezioro [...], wobec którego obowiązuje 100-metrowa strefa ochronna, znajduje się na północ od działki skarżącego. Działka zlokalizowana jest w pierwszej linii zabudowy od jeziora. Odstępstwo od zakazu 100 m miałoby miejsce jeżeli działki położone na wschód i na zachód od działki skarżącego, znajdujące się w pierwszej linii zabudowy od jeziora, byłyby zabudowane legalnymi budynkami (podstawą do zastosowania ww. odstępstwa może być tylko legalna zabudowa - zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1220/09, czy też wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1967/13) - wtedy planowana zabudowa byłaby uzupełnieniem zabudowy istniejącej. Przynajmniej dwie przyległe działki musiałyby być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. W innym wypadku można mówić tylko o kontynuacji zabudowy. Tymczasem, w sprawie z załącznika graficznego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka inwestycyjna od wschodu przylega do działki zabudowanej ([...]) a od zachodu do działki niezabudowanej ([...]). Brak zabudowy na jednej z działek przylegających, położnej na zachód od działki skarżącego, powoduje, że nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Za błędną należy uznać argumentację, że inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego siedliska rolniczego. Odstępstwo od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały byłoby możliwe na działce skarżącego gdyby znajdowały się niej obiekty budowlane związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, których sposób użytkowania związany jest z produkcją rolną. Skarżący ubiega się jednak, co sam zaznaczył we wniosku, o legalizację budynku rekreacji indywidualnej i budynku garażowego. Budynek rekreacji indywidualnej i budynek garażowy nie są obiektami niezbędnym do prowadzenia gospodarstwa rolnego, zatem organ II instancji zasadnie przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki do odstępstwa od zakazu wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały. Poza sporem pozostaje również kwestia niespełnienia przez planowaną inwestycję odstępstw od zakazów wymienionych w § 4 pkt 3 i 4 uchwały. Planowana inwestycja nie stanowi modernizacji istniejącego obiektu letniskowego służącego celom poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych ani budowy lub przebudowy obiektów budowlanych lub urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego. Powyższe dowodzi prawidłowości uznania organu odwoławczego, że zawnioskowana do warunków zabudowy inwestycja również nie spełnia przesłanek wymaganych dla zastosowania odstępstw. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił postawionych w skardze zarzutów, uznając je z wymienionych wyżej przyczyn za niezasadne. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd wyjaśnia że naruszenie przepisów procedury może stanowić podstawę wyeliminowania kontrolowanego postanowienia z obiegu prawnego jedynie w razie, gdy stwierdzone uchybienia mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Postępowanie zostało przeprowadzone przy zastosowaniu art. 126 K.p.a. i w sposób zgodny z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego (art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) oraz w pełni odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a wydane akty uzasadniono zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.