IV SA/Wr 612/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 15 września 2025 r. nr SKO.I/41/38/25 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.

W dniu 3 lutego 2025 r. Z. G. złożyła w Urzędzie Miasta Jelenia Góra wniosek o zawarcie umowy o potwierdzenie praw do zajmowanego lokalu po zgonie najemcy, babki wnioskodawczyni M. G. Wnioskodawczyni podała, że od kilku lat mieszka u dziadków i pomaga im w codziennych obowiązkach. Po rozpoczęciu studiów i wyjeździe do innego miasta, regularnie wracała na święta, wakacje i dłuższe weekendy, aby odwiedzić dziadków i ich wspierać. Pozostawała również z dziadkami w stałym kontakcie telefonicznym. W oświadczeniu z dnia 19 kwietnia 2025 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że w październiku 2020 r. rozpoczęła studia wyższe i od tego czasu część tygodnia spędzała w P. Natomiast weekendy, wakacje, ferie i święta najczęściej spędzała w J. u dziadków. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wnoszone były w P. Pismem z dnia 12 maja 2025 r. nr GM.7124.3.2025 Naczelnik Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej poinformował stronę o braku podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, a sporne mieszkanie należy dobrowolnie wydać w stanie wolnym do dnia 30 maja 2025 r. Organ powołał § 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 uchwały nr 313.XXXII.2021 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 24 marca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Jelenia Góra, stosownie do którego prezydent może wydać skierowanie do zawarcia umowy najmu zstępnym pozostającym w lokalu po śmierci dotychczasowego najemcy, jeżeli zamieszkiwały z nim i są związani z Gminą z tytułu pracy, nauki lub prowadzenia działalności gospodarczej przez okres minimum trzech lat. Organ wskazał, że wnioskodawczyni w spornym lokalu jest zameldowana od 12 lutego 2023 r., a od października 2020 r. studiuje stacjonarnie w P., gdzie zamieszkuje i wnosi opłaty za wywóz nieczystości stałych. Do dziadków przyjeżdżała w dni wolne od nauki, jednak z uwagi na naukę poza miejscem zameldowania, stale z nimi nie zamieszkiwała. Nie jest zatem spełniony wymóg zamieszkiwania w spornym lokalu przez okres minimum 3 lat. Ponadto wnioskodawczyni nie spełnia wymogu dochodowego, bowiem jej udokumentowane dochody to jedynie alimenty w wysokości 700 zł. Natomiast aby ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, w gospodarstwie jednoosobowym udokumentowane dochody muszą mieścić się w przedziale od 2.818,37 zł do 5.636,73 zł. W piśmie z dnia 7 lipca 2025 r., zatytułowanym "Odwołanie" i skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, wnioskodawczyni wniosła o uchylenie zaskarżonej "decyzji" i zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania skierowania do zawarcia umowy najmu spornego lokalu na czas nieokreślony albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 w zw. z art. 104 i art. 107 pkt 7 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia w formie prawem przewidzianej z pouczeniem o środkach zaskarżenia oraz naruszenie art. 80 w zw. z art. 81a i 77 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na ustaleniu braku uprawnień do skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu i ustaleniu, że strona nie zamieszkuje w spornym lokalu. Według strony, sprawa ma charakter dwuetapowy – pierwszy polega na uzyskaniu skierowania o charakterze administracyjnym, drugi na zawarciu umowy najmu o charakterze cywilnoprawnym. Zatem wymagane było zajęcie stanowiska przez organ w formie decyzji i poinformowanie strony o środkach zaskarżenia. Poza tym dowolnie ustalono, że wnioskodawczyni nie zamieszkiwała z dziadkami. Opuszczenie miejsca stałego zamieszkania w związku z nauką miało charakter jedynie czasowy. Pominięto tez oświadczenia sąsiadów, którzy potwierdzili fakt zamieszkiwania strony z dziadkami od około 5 lat. Postanowieniem z dnia 15 września 2025 r. nr SKO.I/41/38/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium uznało, że czynność Prezydenta Miasta polegała na rozpatrzeniu podania strony o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego w miejsce zmarłej najemczyni i wydaniu pisma informującego o braku możliwości pozytywnego załatwienia podania. Zatem powstały spór ma charakter cywilny, do którego rozstrzygnięcia właściwy jest sąd powszechny. Wynika to wprost z art. 691 § 1 k.c. w zw. z art. 1 k.c. Brak jest podstawy prawnej w materialnym prawie administracyjnym do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, skoro materii sporu nie regulują przepisy prawa administracyjnego, ale art. 691 k.c. Tym samym pismo z dnia 12 maja 2025 r. nie podlegało zaskarżeniu odwołaniem i należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Nie ma też możliwości badania przez Kolegium merytorycznej poprawności zajętego stanowiska co do braku uprawnień do wstąpienia w najem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 134 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. wskutek oceny o cywilnym charakterze sporu oraz naruszenie § 22 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta nr 313.XXXII.2021 z dnia 24 marca 2021 r. wskutek pominięcia jej jako źródło prawa. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że ustalona uchwałą procedura wprowadza dwuetapowy tryb postępowania. Pierwszy etap administracyjny polega na zbadaniu przesłanek, w tym w szczególności "zamieszkiwania ze zmarłym w chwili jego śmierci". W tym zakresie organ działa z pozycji władczej, rozstrzygając indywidualną sprawę obywatela i taka sytuacja podlega kontroli administracyjnej. Drugi etap cywilnoprawny polega na zawarciu umowy najmu. Prezydent Miasta "może" wydać skierowanie do zawarcia umowy najmu, co wprowadza formę uznania administracyjnego, ale musi się mieścić w granicach obowiązującego prawa, w tym wypadku prawa administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest administracyjny charakter sprawy na etapie kwalifikacji do zawarcia umowy najmu (art. 1 k.p.a.) i obowiązek po stronie Prezydenta Miasta wydania decyzji w sprawie. Poza tym powoływany przez SKO art. 691 k.c. nie wymienia w kręgu osób uprawnionych do występowania do sądu zstępnych najemcy. W świetle § 22 ust. 3 uchwały prawo wstąpienia w stosunek najmu mają także zstępni ponad uregulowanie art. 691 § 1 k.c. Skarżąca nie ma zatem uprawnień do sądowego dochodzenia wstąpienia w stosunek najmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma wydanego przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 12 maja 2025 r. Zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie oceniał wyłącznie to, czy w sprawie faktycznie zaistniały przesłanki formalne do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stronie postępowania przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Powołany przepis realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, z której wynika, że każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku wniesienia odwołania - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Zaznaczenia wymaga, że władczy akt organu administracji publicznej powinien mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa materialnego. Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Kompetencja do wydania decyzji administracyjnej powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a. Decyzję administracyjną - jako oświadczenie woli - należy odróżniać od innych prawie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Oświadczenie woli organu administracji musi posiadać określoną formę zewnętrzną, aby mogło wywołać skutki prawne. Formę tę określa art. 107 § 1 k.p.a., wymieniając elementy, które winna zawierać decyzja. W świetle powyższego, każde pismo organu, które zawiera w swej treści wymienione elementy (a przynajmniej minimum tych elementów), powinno być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 3 lutego 2025 r. złożyła w Urzędzie Miasta Jelenia Góra wniosek o zawarcie umowy o potwierdzenie praw do zajmowanego lokalu po zgonie najemcy, babki wnioskodawczyni. Organ pismem z dnia 12 maja 2025 r. poinformował skarżącą o braku podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, a sporne mieszkanie należy dobrowolnie wydać w stanie wolnym do dnia 30 maja 2025 r. Pomiędzy stronami sporny jest charakter prawny pisma wydanego w powyższym zakresie przez organ. Zdaniem skarżącej ustalona uchwałą Rady Miejskiej procedura wprowadza dwuetapowy tryb postępowania. Pierwszy etap - skierowanie do zawarcia umowy najmu polega na zbadaniu przesłanek, w tym w szczególności zamieszkiwania ze zmarłym w chwili jego śmierci i jest to etap administracyjny. W tym zakresie organ działa z pozycji władczej, rozstrzygając indywidualną sprawę obywatela w drodze decyzji administracyjnej i taka sytuacja podlega kontroli administracyjnej. Dopiero drugi etap cywilnoprawny polega na zawarciu umowy najmu i podlega kognicji sądu powszechnego. W ocenie Sądu pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 12 maja 2025 r., od którego wniesiono odwołanie, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. i brak jest podstaw prawnych do zaskarżenia tego pisma w drodze odwołania. Pismo to nie zostało wydane w sprawie administracyjnej, tj. w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz.725 ze zm.), dalej u.o.p.l., tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.p.l. w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy - art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. Korzystając z powyższego upoważnienia ustawowego Rada Miejska Jeleniej Góry w dniu 24 marca 2021 r. wydała uchwałę nr 313.XXXII.2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Jelenia Góra. Stosownie do § 22 ust. 1 pkt 3 uchwały prezydent może wydać skierowanie do zawarcia umowy najmu osobom pozostającym w lokalu po śmierci dotychczasowego najemcy, jeżeli zamieszkiwały z nim i są związani z Gminą z tytułu pracy, nauki lub prowadzenia działalności gospodarczej przez okres minimum trzech lat. Przepisy niniejszego paragrafu mogą być stosowane odpowiednio do wstępnych, zstępnych i rodzeństwa, jeżeli pozostali w lokalu po śmierci najemcy, a zamieszkiwali z nim w lokalu (§ 22 ust. 3). Wbrew zarzutom skargi pismo organu z dnia 12 maja 2025 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz informacja, ponieważ nie dotyczy sprawy administracyjnej. Przepis § 22 uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 marca 2021 r. nr 313.XXXII.2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali (...) nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie "wydania skierowania do zawarcia umowy najmu" zstępnym zmarłego najemcy. Zgoda (brak zgody) organu na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego ze zstępnymi zmarłego najemcy jest wyrażana w formie pisma (oświadczenia), podpisanego przez osoby upoważnione bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Kwestie te nie są rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stanowią sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Kwestie te należą do sfery prawa cywilnego. Należy bowiem wskazać, że organy gminy działają nie tylko w sposób władczy tj. jako podmiot realizujący prawa i obowiązki określone przez Konstytucję RP i ustawy, związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej). Organy gminy występują również w stosunkach cywilnoprawnych, wynikających z przysługującego gminie prawa własności i innych praw majątkowych, na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Tylko w pierwszym przypadku - odnoszącym się do sfery życia publicznego, organom tym przysługują uprawnienia władcze. W przypadku tych drugich, organy gminy posiadają rolę równorzędną z pozostałymi podmiotami, nie mogą więc rozstrzygać w takich sytuacjach w sposób władczy, nie stanowią bowiem organu nadrzędnego. Zamiarem skarżącej jest doprowadzenie do zawarcia cywilnoprawnej umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, którego głównym najemcą była do chwili śmierci jej babka. Jest to zatem sprawa cywilna, w której organy gminy występują jako równorzędna strona. Nie jest to zatem sprawa z zakresu prawa administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy, stosownie do uregulowań ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poddane są rygorom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Reguluje ona m. in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W orzecznictwie utrwalona jest zasada, że w razie sporu pomiędzy wynajmującym a osobami powołującymi się na wstąpienie w stosunek najmu po zmarłym najemcy, osoby te powinny wystąpić do sądu o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu. Powód powinien wtedy wykazać także istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 189 k.p.c. (uchwała SN z 19.11.1996 r., III CZP 115/96, OSNC 1997/4, poz. 35). Należy podkreślić, że wniosek skarżącej nie dotyczył kwestii umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu gminnego lokalu mieszkalnego, ale uregulowania statusu prawnego osoby, która pozostała w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiła w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. Wbrew twierdzeniom skarżącej nieuzasadnione jest wydzielenie dwóch etapów w działaniu organu, bowiem "skierowanie do zawarcia umowy" oznacza w istocie wyrażenie przez organ zgody na zawarcie umowy najmu i w konsekwencji zawarcie umowy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że pismo z dnia 12 maja 2025 r. roku nie mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna, a w związku z tym nie przysługiwało od niego odwołanie, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Stąd też zarzuty skargi okazały się całkowicie nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.