IV SA/Wr 83/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: referent stażysta Bartosz Szostak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi Województwa Dolnośląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 grudnia 2025 r., nr PNK-N.4131.196.8.2025.MF w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 we fragmencie: "po upływie 14 od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" uchwały Nr XXII/552/2025 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 listopada 2025 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Samorządu Województwa Dolnośląskiego z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na Dolnym Śląsku w 2026 r." I. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 grudnia 2025 r., nr PNK-N.4131.196.8.2025.MF; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Województwa Dolnośląskiego kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sejmik Województwa Dolnośląskiego uchwałą z dnia 27 listopada 2025 r., Nr XXII/552/2025 na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2025 r., poz. 581 i 1535,dalej: u.s.w.) oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2025 r. poz. 1338 dalej: u.d.p.p.w.) uchwalił, co następuje: § 1. Przyjmuje się "Program współpracy Samorządu Województwa Dolnośląskiego z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na Dolnym Śląsku w 2026 r.", stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa Dolnośląskiego. § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ nadzoru, Wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], na podstawie na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w. stwierdził nieważność § 3. we fragmencie: "po upływie 14 od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" uchwały [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Samorządu Województwa Dolnośląskiego z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na Dolnym Śląsku w 2026 r.". W uzasadnieniu wskazał, że na sesji w dniu 27 listopada 2025 r. działając na podstawie art. 18 pkt 20 u.s.w. oraz art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. Sejmik Województwa Dolnośląskiego podjął uchwałę [...] "W sprawie przyjęcia "Programu współpracy Samorządu Województwa Dolnośląskiego z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na Dolnym Śląsku w 2026 r.", zwaną dalej "uchwałą". Uchwałę doręczono Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 3 grudnia 2025 r. Wskazano, że w toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie § 3 we fragmencie: "po upływie 14 od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" uchwały z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), polegającym na błędnym skierowaniu uchwały do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 uchwały Sejmik Województwa Dolnośląskiego postanowił, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, Oznacza to, że Sejmik nadał przedmiotowej uchwale przymiot aktu prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru, nadanie przedmiotowej uchwale waloru aktu prawa miejscowego nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Tym samym wobec przedmiotowej uchwały nie znajdują zastosowania regulacje art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis art. 13 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Kwestionowana uchwała nie jest żadnym z tych aktów. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych "akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy." W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż: "Choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu łub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania" (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po245/18). Podobne stanowisko zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11). Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06), Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców) - tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2391/16, Odnosząc powyższe do badanej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż badana uchwała nie spełnia wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Stosownego zastrzeżenia w tym zakresie nie uczynił sam ustawodawca, a dokonana przez organ nadzoru ocena charakteru norm zawartych w tej uchwale prowadzi do wniosku, iż nie zawierają one żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Ogłoszenia przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie można dokonać również w oparciu o przepis art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, albowiem żaden przepis szczególny nie wprowadza obowiązku ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. W ocenie organu nadzoru art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w., będący podstawą prawną badanej uchwały, nie stanowi upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Przepis ten stanowi podstawę do wydawania programów - nie stanowi jednak kompetencji do tworzenia norm powszechnie obowiązujących. Zdaniem Wojewody, uchwała sejmiku województwa wprowadzająca roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 89 ust. 1 u.s.w., stanowiącego że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części, gdyż nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ma jedynie charakter programowy i zadaniowy, tj. dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem są podmioty ją realizujące. Tym bardziej uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 18 pkt 1 u.s.w. stanowiącego, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy 1) stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności: a) statutu województwa, b) zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, c) zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała w przedmiocie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie nie stanowi uchwały, o których mowa w art. 18 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i organów nadzoru rozróżnia się sytuację, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, od sytuacji, gdy organ stanowiący bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym niejako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny, który obowiązuje od dnia jego podjęcia lub innego dnia wskazanego wprost w treści uchwały. Reasumując, w ocenie organu nadzoru, niedopuszczalne jest skierowanie badanego aktu do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jak uczyniono to w § 3 uchwały. Obowiązek opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały sejmiku województwa ustawodawca przewidział w szczególności w sytuacjach, gdy ma ona charakter aktu prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) oraz gdy stanowią tak przepisy szczególne (art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Pozostałe przypadki przewidziane wart. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie znajdą zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W związku ze stwierdzeniem nieważności § 3 uchwały we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego", należy uznać, że akt ten wszedł w życie w dniu podjęcia. Województwo Dolnośląskie - Sejmik Województwa Dolnośląskiego (dalej: Strona, Skarżąca) zaskarżyło w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z [...], doręczone za pomocą platformy e-PUAP w dniu [...] wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według stawek prawem przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła: a) rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art 4 ust 1 i art. 13 punkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) w związku z art. 5a ust. 1 i 4 u.d.p.p.w., art. 44 ust. 2, ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U z 2024 r., poz. 1530), art. 87 ust. 2, art. 88 ust 1, art. 93 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 1 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...], [...] w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Samorządu Województwa Dolnośląskiego z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na Dolnym Śląsku w 2026 r." wraz Załącznikiem stanowiącym jej integralną część nie stanowi aktu prawa miejscowego (nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych adresowanych do generalnej klasy adresatów i ich przyszłych, powtarzalnych działań), a przez to bezzasadnie przyjmuje w § 3 wejście w życie (nabycie mocy powszechnie obowiązującej) uzależnione od wykonania uprzedniego obowiązku ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym ("po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego"), b) naruszenie art. 82 ust. 4 i 6 u.s.w. w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) polegające na nieumieszczeniu w Rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]. uzasadnienia faktycznego (zakresu przepisów uchwały [...] podlegających badaniu) oraz uzasadnienia prawnego (subsumpcji) wskazującego, które przepisy uchwały Nr [...] wraz z jej załącznikiem i dlaczego nie zawierają cech normotwórczych, co uniemożliwia odtworzenie wnioskowania organu nadzoru w sprawie rzekomego pozanormatywnego charakteru uchwały nr [...]. Strona wniosła do Wojewody Dolnośląskiego o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, 1685, z 2025 r., poz. 769,1427 dalej; p.p.s.a,) z uwagi na argumenty podniesione w niniejszej skardze, a w szczególności na: (a) ryzyko prawne wynikające z opóźnieniem wejścia w życie uchwały nr [...] dla realizacji rocznego programu współpracy w 2026 roku, (b) ryzyko zarzutów lub sankcji ze strony organów państwowych - ze szczególnym uwzględnieniem Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych oraz właściwej komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych - wynikających z prowadzenia przez organy województwa oraz osoby pełniące w nich funkcje publiczne czynności opisanych programem (przetwarzanie danych osobowych oraz gospodarowanie środkami publicznymi) bez podstawy prawnej w postaci aktu prawa powszechnie obowiązującego, (c) trudności lub niemożność konwalidacji czynności przeprowadzonych przez samorząd województwa z udziałem ewentualnych uczestników i beneficjentów programu od dnia 1 stycznia 2026 r. do chwili ogłoszenie spornego aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego załączonego do skargi, tj. uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 listopada 2025 r., nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Samorządu Województwa Dolnośląskiego z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na Dolnym Śląsku w 2026 r." wraz z jej załącznikiem na okoliczność uwzględnienia w jej treści przepisów o charakterze normatywnym (powtarzalnym, skierowanym do ogólnej klasy adresatów). W uzasadnieniu skargi Strona przedstawiła stan faktyczny oraz szeroko uzasadniła zarzuty skargi. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Na wstępie konieczne jest podkreślenie, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 86 ust. 1 u.s.w., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące województwa podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawnione jest województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie skarżące Województwo w dniu 16 stycznia 2026 r. wniosło - za pośrednictwem Wojewody - skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]. Skarga została wniesiona w terminie. Sejmik Województwa w dniu 29 stycznia 2026 r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na rozstrzygnięcie nadzorczego Wojewody z dnia 18 grudnia 2025 r. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, że wskazany przepis, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym czy samorządzie województwa nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie wskazuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013). Podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest art. 82 ust. 1 u.s.w. Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 82 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 5 u.s.w. wynika, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Wobec ogólnie wyznaczonych wskazanymi przepisami ram prawnych i podstaw "stwierdzania nieważności w całości lub w części" uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, wykładnia poszczególnych pojęć użytych w treści tych przepisów dokonywana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy uwzględnianiu poglądów doktryny. Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa), wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Zgodnie z art. 82 ust. 4 u.s.w. "rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Zgodnie z art. 82 ust. 6 u.s.w., odpowiednio stosowany art. 107 § 3 k.p.a. reguluje podstawowe założenia konstrukcyjne uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięć nadzorczych. Jak wynika z powyższych rozważań obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru obowiązany jest wykazać w nim istotność stwierdzonego naruszenia prawa, którego dopatrzył się w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu prawnym należy dokonać wykładni przepisu prawa i określić jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu będącego przedmiotem postępowania nadzorczego. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy wskazać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest rzetelne wykazanie na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. Aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). W niniejszej sprawie organ nadzory tym wymogom nie sprostał. Zaskarżona uchwała wymyka się spod kontroli sądowej. Jej uzasadnienie sporządzone zostało na dużym stopniu ogólności. Organ nadzoru przytoczył przepisy prawa, orzecznictwo sądowe oraz teorię i stwierdził, że badana uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...], [...] nie spełnia wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Stosownego zastrzeżenia w tym zakresie nie uczynił sam ustawodawca, a dokonana przez organ nadzoru ocena charakteru norm zawartych w tej uchwale prowadzi do wniosku, iż nie zawierają one żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Tym samym niedopuszczalnym było skierowanie badanego aktu do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu tak sporządzone uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom płynącym ze wskazanych przepisów. Wymóg uzasadnienia faktycznego oznacza obowiązek organu nadzoru wskazania Sejmikowi zdarzeń lub czynności, które w ocenie organu nadzorczego stanowią istotne fakty dla zakwestionowania zgodności uchwały z prawem. Następnie przyporządkowanie tych faktów do obowiązujących przepisów prawa wskazując przy tym, którym elementom spornego aktu prawnego, tj. uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...]. Nr [...] i dlaczego odmawia się kryterialnych cech pozwalających zaliczyć uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego {aktu normatywnego adresowanego do uniwersalnej, generalnej klasy adresatów w powtarzalnych, abstrakcyjnych sytuacjach). Tych elementów zabrakło. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 82 ust. 4 i 6 u.s.w. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, które fragmenty, cechy badanej uchwały dyskwalifikują ją z kategorii aktów prawa miejscowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wyjaśnia na czym polegała "dokonana przez organ nadzoru ocena charakteru norm zawartych w tej uchwale" która "prowadzi do wniosku, iż nie zawierają one żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym" oraz nie przyporządkowuje kryteriów uznania aktu prawnego za akt normatywny powszechnie obowiązujący podlegający ogłoszeniu w dzienniku urzędowym do badanej uchwały. Natomiast prawidłowe sporządzenie uzasadnienia aktu nadzoru, zawierającego wyczerpujące, jasne i spójne rozważania jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, gdyż nie zawiera argumentacji wskazującej, że badana uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia w. szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza 82 ust. 4 u.s.w. w zw. art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Z tego powodu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone na podstawie art. 148 p.p.s.a. - o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480,00 zł.