IV SAB/Po 135/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania R. S. od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. R. S. (dalej także jako: "Skarżący") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO") postępowania w sprawie jego odwołania od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skargę tę złożono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] lipca 2020 r. R. S. zwrócił się do Burmistrza Ś. z wnioskiem zatytułowanym "wniosek # 2 [...]" o udzielenie informacji publicznej, w postaci danych z rejestru repertorium Urzędu Miejskiego w Ś., dotyczących nadanej przez skarżącego przesyłki poleconej o nr [...] z dnia [...]maja 2020 r., zawierającej [...] szt. skarg "na przewlekłość wg ustawy z dnia 17-06-2004 roku z załącznikami kierowanymi do NSA" w zakresie m.in. "podania znaku, sygnatury rejestru, podania daty i numeru wpisu z rejestrów repertorium wszystkich [...] szt. skarg oraz podania numeru przesyłki, jaką skargi zostały przekazane do NSA w Warszawie". W dniu [...] lipca 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku nr [...] [...] Burmistrz Ś. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uzasadniając, że informacje, o które wnioskował Skarżący nie stanowią informacji publicznej. Na powyższą decyzję, pismem datowanym na dzień [...] lipca 2020 r., R. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które pismem sporządzonym [...] lipca 2020 r. zostało przekazane SKO (data wpływu sprawy do SKO – [...] sierpnia 2020 r. – k. 2 akt adm. II instancji). Pismem z dnia [...] września 2020 r., przesłanym do SKO za pośrednictwem platformy ePUAP, Skarżący wniósł ponaglenie w przedmiotowej sprawie (k. 69 akt sąd.). Zarządzeniem z dnia [...] września 2020 r. Wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyznaczył skład orzekający w sprawie (k. 4 akt adm. II instancji). Decyzją z dnia [...] września 2020 r. SKO uchyliło decyzję Burmistrza Ś. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że skoro informacja, o którą wnioskował skarżący nie stanowiła informacji publicznej, właściwą formą rozstrzygnięcia sprawy powinno być odrzucenie wniosku, nie zaś decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeszcze przed wydaniem decyzji przez SKO, w dniu [...] września 2020 r. Skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W datowanej na [...] października 2020 r. odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie ww. skargi w całości, podnosząc, że jako, że wnioskowana przez Skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, organ nie miał obowiązku zachowywania 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 oraz 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), SKO wniosło także o rozważenie możliwości odrzucenia skargi, wskazując, że Skarżący nie wniósł ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności (zgodności z prawem). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W badanej sprawie kwestią bezsporną pozostaje, że R. S. zwrócił się do organu I instancji o udzielenie informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. – dalej jako: u.d.i.p.). Literalnie wskazał na to w swoim wniosku [...] lipca 2020 r. (k. 5 akt adm.). Również w oparciu o przepisy u.d.i.p. została wydana decyzja odmowna organu I instancji. W konsekwencji, w badanej sprawie zaistniała konieczność uwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. U.d.i.p. nie zawiera bowiem generalnego odesłania do stosowania przepisów k.p.a. W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Niezależnie jednak od powyższego, w okolicznościach badanej sprawy, jak wykazał pełnomocnik Skarżącego, przed wniesieniem skargi wystosowano ponaglenie do Kolegium. Jakkolwiek organ ten w odpowiedzi na skargę podnosił, że Skarżący nie wniósł ponaglenia, to pełnomocnik Skarżącego wykazał, w toku postępowania że złożenie ponaglenia w niniejszej sprawie miało miejsce, a Kolegium ustaleń tych już nie kwestionowało. Uznając skargę za dopuszczalną, Sąd przeszedł do jej merytorycznej oceny, przyjmując, że przewlekłość jest rozumiana jako opieszałe niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Ocena, czy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne" wymaga każdorazowo odniesienia się do charakteru i okoliczności konkretnej sprawy i weryfikacji, czy czynności prowadzone były przez organ w sposób sprawny. Ocena taka - z uwagi na brak jednoznacznych kryteriów ustawowych - powinna uwzględniać zasady doświadczenia życiowego, zwłaszcza dotyczące tego jak działa i jak może działać administracja publiczna. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., II SAB/Po 96/18). W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze było prowadzone dłużej niż było to niezbędne. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Analiza akt sprawy wskazuje, że R. S. złożył odwołanie od decyzji "odmawiającej udostępnienia informacji publicznej". Odwołanie to wpłynęło do Biura Podawczego SKO w dniu [...] sierpnia 2020 r. (tak wynika z prezentaty) – k. 2 akt adm. II instancji. Dopiero [...] września 2020 r. wydano zarządzenie o wyznaczeniu składu do rozpoznania tej sprawy (k. 4 akt adm. II instancji). Pomiędzy datą przekazania odwołania Kolegium, a datą wyznaczenia składu orzekającego Kolegium (tj. od [...].08 – [...].09.2020 r.) w aktach sprawy nie udokumentowano żadnej czynności. Należy zwrócić uwagę, że rozpoznanie odwołania R. S. nastąpiło nie tylko z uchybieniem 14-dniowemu terminowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oczekiwanie na rozpoznanie odwołania, w sprawie w której aktach organ II instancji nie udokumentował prowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających trwało ponad miesiąc, a to oznacza, że Kolegium naruszyło również art. 35 § 1 k.p.a. bowiem podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie". Kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Kwestią która nie budzi wątpliwości pozostaje, że akta sprawy wraz z odwołaniem R. S. wpłynęły do Kolegium w dniu [...] sierpnia 2020 r. W dacie złożenia skargi do Sądu, tj. [...] września 2020 r. odwołanie Skarżącego pozostawało nierozpoznane. Jednak w dniu [...] września 2020 r. (a więc jeszcze przed rozpoznaniem skargi) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję po rozpoznaniu odwołania R. S.. Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia ([...] września 2020 r. – k. 6 akt sąd.), niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał, skoro decyzją z dnia [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie R. S.. Dlatego też, ponieważ bezczynność Kolegium ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.161 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Należało zatem rozstrzygnąć, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zestawiając ze sobą datę przekazania odwołania i akt administracyjnych Kolegium przez organ I instancji ([...] sierpnia 2020 r.) oraz datę rozpoznania tego odwołania ([...] września 2020 r.) trzeba stwierdzić, że R. S. oczekiwał [...] dni na rozpoznanie odwołania, którego rozpatrzenie powinno nastąpić w ciągu 14 dni. Jakkolwiek jednak Kolegium można postawić zarzut przewlekłości, to nie miała ona charakteru rażącego. Sąd miał na uwadze okres zarzucanej organowi przewlekłości ([...] dni), który wystąpił na przełomie sierpnia i września 2020 r., tj. kiedy organy administracji publicznej zmagały się z zaległościami spowodowanymi wcześniejszym obowiązywaniem rozwiązań przewidzianych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Jakkolwiek zatem Kolegium można postawić zarzut przewlekłości, to nie sposób w tym zakresie organowi zarzucić złej woli. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należało stwierdzić, że przewlekłość organu choć miała miejsce (pkt 2 wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, jak i fakt, że jeszcze przed rozpatrzeniem skargi odwołanie R. S. zostało rozpoznane, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 żądania skargi). Zaakcentować należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną (co jednak nie ma miejsca w badanej sprawie ) ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Oceny zasadności przyznania Skarżącej sumy pieniężnej Sąd winien dokonywać - każdorazowo - w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. postanowiono o oddaleniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że nie orzekł w niniejszym wyroku w kwestii przyznania pełnomocnikowi zawodowemu skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wydanie postanowienia w tym przedmiocie należy zasadniczo do referendarza sądowego – który w niniejszej sprawie orzekł już w tej sprawie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r.