V SA/Wa 1904/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi Grupy Producentów ... na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ...września 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.

Przedmiotem skargi Grupy Producentów [...] Sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca", "Grupa" lub "Strona") jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z [...] lutego 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR") przyznał, pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 w okresie od 23 listopada 2012 r. do 22 listopada 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. – po upływie wynikającego z przepisów prawa terminu do skutecznego dokonania tej czynności - Grupa złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność za okres od 23 listopada 2015 r. do 22 listopada 2016 r., t.j. za czwarty rok prowadzenia działalności. W postępowaniu wpadkowym ostatecznie odmówiono Stronie, z uwagi na jego materialnoprawny charakter, przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku. W dniu [...] października 2017 r. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją nr [...] odmówił Grupie przyznania pomocy, wskazując że wniosek złożony został po upływie terminu określonego w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2018 r., poz. 688) – dalej: "rozporządzenie".Decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Następnie, [...] lutego 2018 r. Skarżąca nadała adresowany do [...] Oddziału Regionalnym ARiMR, datowany na [...] stycznia wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2017 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej - "k.p.a.", zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wyjaśniła, że nową okolicznością mającą stanowić podstawę do wznowienia postępowania jest złożony - wraz z wnioskiem o uznanie Grupy - wykaz faktur VAT i rachunków. Podkreśliła, że opisany dokument złożony został do Agencji Rynku Rolnego, o czym Strona dowiedziała się dopiero [...] stycznia 2018 r., podczas zapoznawania z aktami sprawy. Zaznaczyła, że rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem materiału dowodowego, który istniał w momencie wydawania decyzji, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Następnie, [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2017 r. Strona złożyła zażalenie na to rozstrzygnięcie. W zażaleniu podniosła, że Grupa przedłożyła dokumentację stanowiącą podstawę do przyznania wsparcia w terminie. Wyjaśniła, że wniosek o uznanie grupy producentów rolnych został skutecznie złożony [...] grudnia 2016 r. w Agencji Rynku Rolnego (dalej: "ARR"). Wraz z wnioskiem złożony został wykaz faktur stanowiący załącznik do wniosku. Jednocześnie wskazała, że wykaz faktur nie jest wymagany do uznania za grupę producentów, dotyczy natomiast wniosku o płatność i w odniesieniu do tego mechanizmu powinien być rozpatrywany. Strona zaznaczyła, że choć wykaz faktur, tj. dokument dotyczący postępowania w sprawie przyznania płatności, złożony został w ARR wraz z wnioskiem o uznanie, to powinien był zostać przekazany przez ARR do organu właściwego. Natomiast o tym, że ARR przekazała dokumenty ARiMR i znajdowały się one w aktach sprawy Strona dowiedziała się dopiero [...] stycznia 2018 r. podczas przeglądania akt, wówczas to ustaliła, że istnieją przesłanki do wznowienia postępowania. Postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazał, że Strona składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie dochowała terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wykaz faktur VAT i rachunków złożony został do Agencji Rynku Rolnego [...] grudnia 2016 r. jako załącznik wniosku o uznanie grupy producentów rolnych. Następnie wskazano, że 1 września 2017 r. weszła w życie ustawa z 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 624, ze zm.) – dalej: "ustawa o KOWR", zgodnie z którą dokumentacja spraw niezamkniętych, a dotyczących uznania grup producentów rolnych, z dniem [...] września 2017 r. została przekazana z ARR do ARiMR. Podkreślono, że składając wniosek o uznanie grupy producentów rolnych Strona oświadczyła, że znane są jej przepisy ww. ustawy. Zatem – w ocenie organu – dniem, w którym Strona dowiedziała się, że dokumentacja złożona do ARR będzie znajdowała się w ARiMR, nie jest dzień wglądu do akt sprawy, tj. [...] stycznia 2018 r., a dzień ogłoszenia ustawy o KOWR, tj. [...] marca 2017 r. Jednocześnie organ nie zgodził się jakoby za datę złożenia wniosku o płatność w ramach wspierania grup producentów rolnych można było uznać [...] grudnia 2016 r., tj. datę złożenia w ARR załącznika nr 1 do wniosku o płatność stanowiącego wykaz faktur VAT i rachunków. Załącznik ten został bowiem złożony do ARR na potrzeby wniosku o uznanie grup producentów rolnych, a zatem nie można było traktować tego zestawienia, jako samodzielnego podania w rozumieniu k.p.a., zaś do zestawienia faktur nie był dołączony wniosek o przyznanie płatności, który jest składany do ARiMR. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 148 k.p.a. poprzez nie znajdujące uzasadnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenie, że Strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z naruszeniem ustawowego terminu. Grupa nie zgodziła się z poglądem organu, że dniem, w którym Strona dowiedziała się o tym, że określone dokumenty znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez ARiMR jest dzień ogłoszenia ustawy o KOWR. Skarżąca zaznaczyła, że dowiedziała się o tym, że Agencja dysponuje określonymi dokumentami w dniu, w którym pełnomocnik Strony zapoznał się z aktami postępowania prowadzonego przez ARiMR. Nie do przyjęcia jest – w ocenie Skarżącej –przyjęcie fikcji, zgodnie z którą Strona dowiedziała się o określonych faktach w dniu ogłoszenia ustawy o KOWR, pomimo że jest to niezgodne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie przed organem administracji dotknięte było kwalifikowanymi wadami procesowymi enumeratywnie wskazanymi w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Analiza akt sprawy wykazała, że [...] grudnia 2016 r. do Agencji Rynku Rolnego (dalej: "ARR") wpłynął wniosek Strony o uznanie grupy producentów rolnych wraz z załącznikami. Jako jeden z załączników do wniosku strona dołączyła Wykaz faktur VAT i rachunków, uporządkowany w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona w okresie od 23 listopada 2015 r. do 22 listopada 2016 r. Wykaz został złożony na formularzu stanowiącym załącznik do wniosku o płatność, który składany jest do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. ARR ówcześnie nie przekazała tego dokumentu do ARiMR. W dniu 1 września 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 624, ze zm.) – dalej: "ustawa o KOWR". Jak wynika z art. 47 ust. 1 ustawy: wszczęte przed dniem jej wejścia w życie postępowania niezakończone decyzją ostateczną oraz inne postępowania prowadzone na podstawie ustaw zmienianych w art. 5, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 14, art. 17, art. 19, art. 21-25, art. 28, art. 32, art. 35 i art. 37- 40 przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego i dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, zwanych dalej "organami ARR", prowadzą, z dniem wejścia w życie tej ustawy, stosownie do swojej właściwości Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwani dalej "organami ARiMR". W myśl art. 14 ustawy o KOWR dotychczasowe obowiązki Agencji Rynku Rolnego przejęła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz.1026) - dalej "ustawa o gpr": Dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwy ze względu na siedzibę grupy wydaje decyzję o uznaniu grupy, jeżeli spełnia ona warunki określone w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6, oraz zatwierdzeniu planu biznesowego, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 albo art. 8 ust. 4 pkt 3, jeżeli są spełnione wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 9, i dokonuje wpisu grupy do rejestru grup". Zmieniona ustawa o gpr została ogłoszona w dniu 23 marca 2017 r. i weszła w życie, w ograniczonym zakresie, w dniu 1 września 2017 r. Strona składając [...] grudnia 2016 r. wniosek o uznanie grupy producentów rolnych oświadczyła, że znane jej są przepisy ustawy o gpr. Powyżej przytoczone przepisy są prawem powszechnie obowiązującym, a podmiot ubiegający się o uznanie czy wsparcie finansowe jest zobowiązany weryfikować na bieżąco przepisy w zakresie programów w ramach, których składa wnioski. Ponadto podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie stwierdzenie, iż zawodowy charakter działalności pociąga za sobą zwiększony zakres wymagań, nie budzi żadnych wątpliwości. Takie stanowisko uzasadnione jest doświadczeniem profesjonalisty, jego kwalifikacjami, a także posiadaną przez niego fachową wiedzą. Należyta staranność wymagana przy uwzględnieniu zawodowego charakteru prowadzonej działalności, uzasadnia zwiększone oczekiwania co do umiejętności, wiedzy, skrupulatności i rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania. Obejmuje także znajomość obowiązującego prawa oraz następstw z niego wynikających w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 1993 r. pod sygn. akt III CRN 77/93). Strona [...] lutego 2018 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że jej zdaniem na jaw wyszły nowe dla sprawy okoliczności nie znane organowi w dniu [...] października 2017 r., tj. w dniu wydania decyzji nr [...] o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od 23 listopada 2015 r. dnia 22 listopada 2016 r. Tą nową okolicznością faktyczną ma być stan wiedzy Strony (a nie organu) o tym, że złożony przez Stronę pierwotnie do ARR w ramach innego postępowania Wykaz faktur VAT i rachunków, uporządkowany w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona w okresie od 23 listopada 2015 r. do 22 listopada 2016 r. został wraz z materiałami tego niezakończonego postępowania (innego niż zainicjowane wnioskiem o płatność) przekazany do ARiMR i włączony do akt sprawy, wznowienia której obecnie się domaga. Jak już Sąd wskazywał zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a.: podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Strona we wniosku o wznowieniu postępowania stwierdza, że [...] stycznia 2018 r. podczas przeglądania akt sprawy dotyczących wniosku o uznanie dowiedziała się, że: "wykaz faktur znajduje się już w aktach sprawy organu rozpatrującego przyznawanie płatności (...) ". Sama treść tego dokumentu w sposób oczywisty była wcześniej jest znana Stronie, skoro sama złożyła go do ARR. Była też znana organom ARiMR wydającym decyzję [...] października 2017 r. skoro dysponowały nim, w aktach sprawy. O tym, że w sprawach uznania grup producentów rolnych ARiMR jest następca prawnym ARR zdecydował ustawodawca w opublikowanym znacznie wcześniej, bo [...] marca 2017 r. akcie prawnym –ustawie o KOWR. Z aktu tego wprost wynika przy tym, że dokumentacja spraw niezamkniętych, a dotyczących uznania grup producentów rolnych, z dniem 1 września 2017 r. zostanie przekazana z ARR do ARiMR. Oczywiste zatem, że dniem, w którym Strona dowiedziała się, że dokumentacja złożona przez nią samą do ARR zostanie przekazana do ARiMR jest dzień publikacji prawa w organie promulgacyjnym, nie zaś dzień wglądu do akt sprawy. Tym samym w przedstawionych okolicznościach Prezes ARiMR był uprawniony do stwierdzenia, że Strona, składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie dochowała terminu na jego wniesienie, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.), czyli otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Natomiast zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwie fazy. Podanie o wznowienie postępowania uruchamia postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą podmiotowe bądź przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości wniesienia podania. Organowi nie wolno natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, nie można odmówić wznowienia postępowania, jeżeli żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę w ustawowym terminie i jeżeli została wskazana ustawowa podstawa wznowienia (np. teza pierwsza wyroku NSA z 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt. SA/Ka 2966/95; teza pierwsza wyroku NSA z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98). Istnienie podstaw do wznowienia postępowania może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok NSA z 13 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1326/86; wyrok NSA z 28 października 1998 r., I SA 181/98; wyrok NSA z 11 marca 1999 r., sygn. akt II SA 113/99). Mając na uwadze powyższe, bezspornym jest, że aby przeanalizować zaistnienie przesłanek do wznowienia postępowania należy najpierw potwierdzić czy został spełniony wymóg terminowego wniesienia podania o wznowienie postępowania. Sprawa terminowości wniesienia stosownego podania jest kwestią kluczową w niniejszej sprawie. Organy ARMR przed wydaniem postanowień w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wniosku Grupy o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 23 listopada 2015 r. do dnia 22 listopada 2016 r. zasadnie stwierdziły, że Strona nie dochowała terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Prawidłowo uznając, że termin ten nie został zachowany, nie mogły przejścia do drugiej fazy analizy wniosku, czyli do oceny, czy przyczyny wznowienia wskazane przez Stronę faktycznie wystąpiły. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.