V SA/Wa 2148/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Bożena Dąbkowska-Mastalerek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej postanawia: odrzucić skargę

[...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] dotyczącą ustalenia składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej przekazywanej przez Miasto i Gminę [...] na rzecz [...] jako organu prowadzącego Niepubliczną Szkołę Podstawową [...]. Zdaniem skarżącego jest to czynność z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem i bezskuteczność czynności ustalenia składu zespołu kontrolującego, uwzględnienie dowodów z dokumentów złożonych przy skardze, zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: ufzo) poprzez wyznaczenie przez Burmistrza składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej osoby (podmiotu zewnętrznego) niebędącej pracownikiem samorządowym Urzędu Miasta i Gminy prowadzącego kontrolę, gdy kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji może być prowadzona wyłącznie przez upoważnionego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, pracownika samorządowego Urzędu w danej jednostce samorządu terytorialnego to jest pracownika UMiG w [...]. Wskazał na niezgodność z § 6 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 listopada 2024 r. poprzez udzielenie upoważnienia do kontroli dla osoby niebędącej pracownikiem samorządowym UMiG w [...]. Skarżący wskazał, że Burmistrz zawiadomił Stowarzyszenie o zamiarze przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej. Burmistrz upoważnił do przeprowadzenia kontroli: L. Z., K. W., K. R. Jednak K. R. nie jest pracownikiem samorządowym UMiG w [...]. Skarżący wskazał, że ww. uchwała nr [...] w § 6 ust. 1 i 3 określa: Burmistrz Miasta i Gminy [...] może dokonać kontroli pobrania i wykorzystania dotacji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (§ 6 ust. 1). Kontrolę przeprowadza osoba lub osoby upoważnione przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Zdaniem skarżącego z ww. aktu nie wynika jaka osoba może zostać upoważniona do przeprowadzania kontroli w imieniu Burmistrza. Jednak udzielenie upoważnienia do kontroli osobie nie będącej pracownikiem samorządowym urzędu jednostki prowadzącej kontrolę stanowi naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 , w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zdaniem skarżącego ww. kontrola może być prowadzona wyłącznie przez upoważnionego przez organ wykonawczy jednostki samorządu, pracownika samorządowego urzędu w tej jednostce. Wynika to z ufzo art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 , a także z art. 268a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i z art. 281 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (art. 33 ust. 4). Funkcje administracyjne wykonują także w imieniu wójta upoważnieniu pracownicy urzędu gminy (art. 39 ust. 1). Zatem zdaniem skarżącego kompetencje kontrolne posiada zawsze wójt/burmistrz/prezydent, a następnie na podstawie imiennego upoważnienia wydanego przez wójta/burmistrza/prezydenta – pracownicy samorządowi urzędu miasta lub gminy. Powierzenie czynności kontrolnych innym osobom wiąże się bezpośrednio z kwestią odpowiedzialności urzędniczej, lub jej brakiem w przypadku osób nie będących pracownikami samorządowymi. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że skarga została wniesiona bez zachowania trybu określonego w art. 52 i 53 ppsa, a skarżący nie wyczerpał dostępnych środków zaskarżenia. Ponadto nadmienił, że skarga została wniesiona po terminie do tego przewidzianym w art. 53 § 2 ppsa. Organ nadmienił także, że art. 38 ust. 1 ufzo, nie znajduje zastosowania do przedmiotu skargi, odnosi się do działań organu stanowiącego, a nie organu wykonawczego. Natomiast łączenie art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ufzo, wprowadza w błąd co do właściwości organu i zakresu kompetencji poszczególnych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735,1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do § 2a ww. przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl § 3 cytowanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 ppsa oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, sąd administracyjny jest zobowiązany zbadać w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, jeżeli z innych niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a przyczyn sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] dotycząca ustalenia składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej przekazywanej przez Miasto i Gminę [...] na rzecz [...] jako organu prowadzącego Niepubliczną Szkołę Podstawową [...]. Sąd stwierdza, że ww. czynność miała jedynie charakter wpadkowy i wewnętrzny organu dotującego. Z tych względów ustalenie składu zespołu kontrolującego pozbawione jest właściwości aktu, który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tego rodzaju czynność nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu jakim jest w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie. Ustalenia składu zespołu kontrolującego nie mieści się w katalogu spraw które mogą być przedmiotem skargi do niniejszego sądu. Wobec powyższego przedmiotowa skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jak stanowi art. 38 ufzo, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala (...) tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania (...). Rada Miejska w [...] podjęła w dniu 27 listopada 2024 r. uchwałę w tym przedmiocie. W § 6 ust. 3 ww. tej uchwały wskazane zostało, że kontrolę przeprowadza osoba lub osoby upoważnione przez Burmistrza MiG w [...]. W sprawie istotne są też unormowania zawarte w art. 36 ust. 1 ufzo, zgodnie z którym, to organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Jak wskazano powyżej samej czynności ustalenia składu zespołu kontrolującego nie można poddać kontroli sądów administracyjnych. Jednak jeśli w ocenie Stowarzyszenia, brak jest podstaw prawnych do tego aby osoby inne niż pracownicy samorządowi UMiG w [...] wchodziły w skład tego zespołu kontrolującego, to tą okoliczność można podnieść w zastrzeżeniach do protokołu przeprowadzonej już kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji. W razie braku skuteczności tego środka, ww. okoliczność można będzie wskazać jako zarzut w treści odwołania od ewentualnie wydanej na podstawie wyników kontroli decyzji Burmistrza (wójta/prezydenta miasta) określającej wysokość dotacji przypadającej do zwrotu. A w dalszej kolejności w ewentualnej skardze na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję zwrotową. Dopuszczalne jest też wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego wydaną w przedmiocie trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji m.in. w części dotyczącej osób, które mogą zostać upoważnione przez Burmistrza (wójta/prezydenta Miasta) do dokonania tej kontroli. W niniejszej sprawie jest to uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 listopada 2024 r. nr [...]. Stowarzyszenie mogło, również po otrzymaniu zawiadomień o kontroli lub upoważnień dla osób mających dokonywać kontroli, wskazać pisemnie organowi dotującemu, że doszło do naruszenia prawa. W treści pisma należało zaznaczyć, że w ocenie Stowarzyszenia, brak jest podstaw prawnych do tego aby powołana w skład zespołu została osoba, która nie jest pracownikiem samorządowym UMiG w [...]. Za tego rodzaju dokument można uznać pismo Stowarzyszenia z dnia 30 kwietnia 2025 r. Jednak takie pismo, wbrew twierdzeniom organu wskazanym w odpowiedzi na skargę, nie byłoby wezwaniem do naruszenia prawa, które dałoby podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ w odpowiedzi na skargę podaje brzmienie art. 53 § 2 ppsa, przed nowelizacją. Obecnie ww. przepis nie przewiduje wzywania do usunięcia naruszenia prawa i nie uzależnia terminu do wniesienia skargi od doręczenia przez organ odpowiedzi na takie wezwanie. Ten argument został przez Sąd przytoczony dodatkowo, ponieważ czynność ustalenia składu zespołu kontrolującego, ze swej istoty, nie może być przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 47 ufzo czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 i 1658). Czynność ustalenia składu zespołu kontrolującego nie można zaliczyć do tych wymienionych w art. 47 ufzo. Przepis ten odnosi się bowiem do ustalenia wysokości, jak też przekazania dotacji czyli okoliczności nabywania uprawnień. Gdy w badanej sprawie poprzez ustalenie składu zespołu kontrolującego, Stowarzyszenie nie nabywa, ani nie traci żadnych praw. Powtórzyć należy, że czynność ustalenia składu zespołu kontrolującego, nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, nie decyduje o prawach i obowiązkach Stowarzyszenia. Dlatego też wniesiona skarga, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, zatem podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.