V SA/Wa 2628/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii – Departamentu Innowacji i Polityki Przemysłowej z dnia 9 stycznia 2025 r. nr DIP-III.421.52.2024 w przedmiocie oceny wniosku o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 31 lipca 2024 r. spółka z o.o. [...] z siedzibą w [...] (obecnie: [...] sp. z o.o. w [...]; zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") złożyła w Ministerstwie Rozwoju i Technologii wniosek o akredytację indywidualną (numer wniosku – 97) w ramach konkursu na akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji (numer rundy konkursowej – 1/2024). W wyniku oceny dostępowej (etap I), dokonanej w dniu 31 października 2024 r., wniosek uzyskał ocenę negatywną. Pismem z dnia 15 listopada 2024 r. Spółka wniosła odwołanie od negatywnej oceny wniosku. Zaskarżonym pismem z dnia 9 stycznia 2025 r., Zastępca Dyrektora Departamentu Innowacji i Polityki Przemysłowej Ministerstwa Rozwoju i Technologii poinformowała Spółkę, że odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie i została podtrzymana pierwotna ocena wniosku. Nadto wskazała in fine, że od wyniku rozpatrzenia odwołania nie przysługują dalsze środki odwoławcze. Pismem z dnia 20 stycznia 2025 r. Spółka wystąpiła do tutejszego sądu ze skargą na negatywną ocenę wniosku o akredytację indywidualną z dnia 9 stycznia 2025 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności w całości albo w części, zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów w postaci: wniosku z dnia 31 lipca 2024 r., karty oceny wniosku z dnia 31 października 2024 r., odwołania z dnia 15 listopada 2024 r. oraz Regulaminu konkursu o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji (zwanego dalej: Regulaminem) i jego załączników nr 3 i nr 4. W odpowiedzi na skargę, przedstawionej przez Ministra Finansów i Gospodarki – jako następcę Ministra Rozwoju i Technologii – wniesiono o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Motywując wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), gdyż nie spełnia przesłanek tam przewidzianych. Przede wszystkim nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej sensu stricto, gdyż nie wywiera bezpośredniego skutku prawnego wobec Spółki, lecz wyraża stanowisko Komisji Konkursowej w ramach procedury konkursowej ustanowionej Regulaminem. Ocena ta nie ma waloru rozstrzygnięcia administracyjnego i nie tworzy, nie znosi ani nie modyfikuje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ma ona charakter selekcyjny, oparty na spełnieniu określonych kryteriów programowych, a nie normatywnych. Po drugie, nie wywołuje skutków prawnych o charakterze władczym – nie stanowi aktu indywidualnego i konkretnego skierowanego do Skarżącej, który w sposób definitywny kształtowałby jej sytuację prawną, lecz ma charakter techniczny i wewnętrzny. W końcu po trzecie, nie dochodzi do pozbawienia wnioskodawcy praw podmiotowych, bowiem uzyskanie akredytacji nie wynika z prawa, lecz jest przywilejem nadawanym w trybie konkursowym. Uzyskanie akredytacji indywidualnej Ośrodka Innowacji ma charakter wyróżnienia (potwierdzenia kompetencji), a nie ustawowo należnego uprawnienia. Brak akredytacji nie pozbawia Skarżącej możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności, ani nie nakłada na nią żadnych dodatkowych ograniczeń prawnych; oznacza jedynie, że Minister nie przyznał Spółce statusu Akredytowanego Ośrodka Innowacji w ramach tego konkursu. Skarżąca nie posiadała natomiast uprawnienia do uzyskania statusu akredytowanego ośrodka innowacji z mocy prawa. Zatem odmowa nadania tego statusu nie oznacza ograniczenia prawa, lecz jedynie niespełnienie warunków udziału w określonym mechanizmie wsparcia. Jednocześnie organ podkreślił, że udział w konkursie o akredytację był całkowicie dobrowolny i nie wynikał z nakazu prawnego, zaś brak pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie akredytacji nie wyklucza możliwości ponownego ubiegania się o ten status w przyszłości w nowym naborze, po ewentualnym uzupełnieniu dokumentacji, a w konsekwencji w pozostałych konkursach, które wymagają lub premiują ośrodki posiadające akredytację MRiT. Zatem nie doszło do nieodwracalnego pozbawienia możliwości uzyskania uprawnienia. Konkurs o akredytację kierowany jest do ośrodków innowacji, a nie ośrodków badawczo-rozwojowych, dla których przewidziano inne instrumenty wsparcia w ramach dostępnych programów i instrumentów. Ponadto, uzyskanie akredytacji nie jest gwarantem uzyskania środków na dofinansowanie projektów w ramach innych dostępnych instrumentów, bowiem sam projekt podlega tam ocenie zgodnie z obowiązującymi kryteriami programowymi. Środki przewidziane w ramach FENG na dofinansowanie projektów ośrodków innowacji dotyczą wzmacniana potencjału tych ośrodków w świadczeniu usług proinnowacyjnych dla przedsiębiorstw, nie są to środki na prowadzenie badań. Minister zauważył również, że Regulamin przewiduje zamknięty katalog środków odwoławczych, który nie obejmuje skargi do sądu administracyjnego. W razie negatywnej oceny wniosku o akredytację uczestnikowi przysługuje wyłącznie prawo wniesienia odwołania do Jednostki Akredytującej (MRiT) w terminie 14 dni. Odwołanie to jest rozpatrywane wewnętrznie przez Ministra, z możliwością zasięgnięcia opinii eksperta, a następnie organ przekazuje wnioskodawcy informację o wyniku rozpatrzenia odwołania, od której nie przysługują dalsze środki odwoławcze. Przystępując do konkursu Skarżąca zaakceptowała powyższe zasady regulaminowe, w tym ograniczenia co do środków odwoławczych. Pismem procesowym z dnia 23 października 2025 r. Skarżąca wniosła o oddalenie wniosku organu o odrzucenie skargi wobec jej dopuszczalności w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarządzeniem z dnia 29 października 2025 r. zwrócono się do organu o nadesłanie ogłoszenia o konkursie wraz ze wskazaniem podstawy prawnej (w prawie powszechnie obowiązującym) jego przeprowadzenia. W odpowiedzi z dnia 5 listopada 2025 r., uzupełnionej w dniu 7 listopada 2025 r., organ wskazał, że ogłoszenie o konkursie zostało opublikowane na stronie Ministerstwa Rozwoju i Technologii w dniu 1 lipca 2024 r., zaś jego podstawą prawną była Strategię na rzecz odpowiedzialnego rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030) przyjętą przez Radą Ministrów uchwałą nr 8 z dnia 14 lutego 2017 r.(M.P. z 2017 r., poz. 260), która zakładała podniesienie wydajności i profesjonalizację Instytucji Otoczenia Biznesu oraz świadczenia przez nie nowych usług w odpowiedzi na popyt zgłaszany przez przedsiębiorców. Konieczność poprawy skuteczności IOB wpierających innowacyjność została określona przez Radę Ministrów także w Strategii Produktywności 20307 z dnia 12 lipca 2022 r. w zadaniu Zwiększenie skuteczności działań Ośrodków Innowacji (M.P. z 2022 r. poz. 926). Realizowanie i inicjowanie polityki Rady Ministrów w zakresie swojej właściwości jest obowiązkiem każdego z członków Rady Ministrów w świetle § 6 uchwały Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. 2024 poz. 806). Podejmowanie działań sprzyjających wzrostowi innowacyjności oraz konkurencyjności polskiej gospodarki leżało w kompetencji ministra ds. gospodarki. System akredytacji OI stanowi element systemu wsparcia rozwoju OI finansowanego ze środków UE w latach 2021-2027 w ramach celu 1 Polityki Spójności: Bardziej inteligentna Europa dzięki wspieraniu inteligentnej i innowacyjnej transformacji gospodarczej. Zakłada się, że podmioty posiadające akredytację będą realizowały usługi dla przedsiębiorstw, które będą mogły być finansowane zarówno ze środków krajowych, jak i regionalnych programów operacyjnych. Wnioskodawca, reprezentujący Akredytowany Ośrodek Innowacji jest uprawniony, stosownie do Regulaminu Konkursu o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji, do aplikowania o wsparcie publiczne dedykowane tej grupie podmiotów, w tym w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków UE w perspektywie finansowej na lata 2021-2027. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że merytoryczne rozpoznanie skargi złożonej do sądu administracyjnego poprzedza badanie jej dopuszczalności. Skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie dotyczy jednej z prawnych form działania administracji publicznej, enumeratywnie wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Przy czym, dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Nie każda zatem podejmowana przez administrację aktywność podlega weryfikacji przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2023 r. o sygn. akt I GSK 827/23). Wyjaśnienie motywów odrzucenia skargi poprzedzić należy przedstawieniem ram prawnych, w jakich udzielono Spółce informacji (w piśmie z dnia 9 stycznia 2025 r.) o negatywnym rozpatrzeniu odwołania i podtrzymaniu pierwotnej ocena wniosku o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji. W dniu 1 lipca 2024 r. na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju i Technologii opublikowano ogłoszenie o konkursie o akredytację indywidualną Ośrodków Innowacji – nabór I 2024 wraz z Regulaminem i jego załącznikami. Zgodnie z § 1 Regulaminu, określa on zasady i warunki uczestnictwa w Konkursie o akredytację kierowanym do ośrodków innowacji (ust. 1); Jednostką Akredytującą jest Ministerstwo Rozwoju i Technologii, która jednocześnie jest Organizatorem Konkursu (ust. 2); Uczestnik przystępujący do Konkursu oświadcza, że zapoznał się z postanowieniami Regulaminu, akceptuje je i wyraża zgodę na udział w Konkursie na zasadach określonych w Regulaminie (ust. 3); Udział w Konkursie jest bezpłatny i dobrowolny (ust. 6). Stosownie do § 4 Regulaminu, nagrodą w Konkursie jest status Akredytowanego Ośrodka Innowacji, nadawany przez Ministra Rozwoju i Technologii, który obowiązuje od dnia zatwierdzenia listy Akredytowanych Ośrodków Innowacji przez okres 36 miesięcy (ust. 1); Ośrodkowi Innowacji, któremu zostanie nadany status Akredytowanego Ośrodka Innowacji, przysługuje prawo do posługiwania się w korespondencji i promocji znakiem oraz nazwą "Akredytowany Ośrodek Innowacji" (ust. 2); Wnioskodawca reprezentujący Akredytowany Ośrodek Innowacji jest uprawniony do aplikowania o wsparcie publiczne dedykowane tej grupie podmiotów, w tym w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków UE w perspektywie finansowej na lata 2021-2027 (ust. 3). W myśl § 7 Regulaminu, ocena merytoryczna wniosków o akredytację indywidualną, które pozytywnie przeszły weryfikację formalną, przebiega w trzech etapach: a) I etap – ocena dostępowa, b) II etap – ocena regionalna, c) III etap – ocena rankingująca (ust. 1); warunkiem przekazania wniosku do kolejnego etapu oceny jest uzyskanie pozytywnej oceny na poprzednim etapie (ust. 2); ocena dokonywana jest przez Komisję oceniającą (ust. 3). Stosownie do § 16 ust. 2 Regulaminu, wnioskodawca, który uzyskał ocenę negatywną na dowolnym etapie oceny i nie uzyskał akredytacji w danej rundzie konkursowej, nie może złożyć wniosku w kolejnej rundzie konkursowej. W § 17 Regulaminu określono "Zasady odwołania", zgodnie z którymi, w przypadku negatywnej oceny wniosku o akredytację przysługuje prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni kalendarzowych od otrzymania decyzji o negatywnej ocenie wniosku (ust. 1), rozpatrywane przez Jednostkę Akredytującą (ust. 2), która przekazuje Wnioskodawcy na piśmie informację o wyniku rozpatrzenia odwołania, od której nie przysługują dalsze środki odwoławcze (ust. 9). W postanowieniach końcowych, zawartych w § 22 Regulaminu wskazano m. in., że: Konkurs nie podlega przepisom ustawy 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych (ust. 2), w sprawach nieuregulowanych Regulaminem znajdują zastosowanie obowiązujące przepisy prawa powszechnego (ust. 3), zaś wszelkie spory powstałe na tle wykonania Regulaminu rozstrzyga sąd powszechny właściwy dla siedziby Organizatora Konkursu (ust. 4). Przenosząc powyższe uwagi ogólne w realia niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii nie mieści się w żadnej z – wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. – kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Rozważenia wymagało jedynie, czy zaskarżoną informację można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które – w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa – obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi jednak tego rodzaju aktu lub czynności, bowiem w jego wyniku nie konkretyzują się żadne uprawnienia czy obowiązki Skarżącej wynikające z przepisów prawa. Przewidziane w Regulaminie regulacje nie znajdują żadnej delegacji w prawie powszechnie obowiązującym, zaś wszelkie spory powstałe na tle ich wykonywania oddane zostały do rozstrzygania przez sąd powszechny (§ 22 ust. 4), co nadaje konkursowi charakter raczej prywatnoprawny (cywilny) aniżeli publicznoprawny (administracyjny). Jakkolwiek w § 4 ust. 3 Regulaminu zawarto postanowienie, zgodnie z którym: "Wnioskodawca reprezentujący Akredytowany Ośrodek Innowacji jest uprawniony do aplikowania o wsparcie publiczne dedykowane tej grupie podmiotów, w tym w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków UE w perspektywie finansowej na lata 2021-2027", niemniej jednak, dopiero odmowa dopuszczenia Spółki – jako nieposiadającej statusu Akredytowanego Ośrodka Innowacji – do aplikowania o wsparcie publiczne mogłaby zostać uznana za indywidualne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, na które służy skarga do sądu administracyjnego (§ 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a.), bowiem dopiero wówczas Spółka zostałaby pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o określone (konkretne) środki publiczne. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.