VI SA/Wa 2381/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest decyzja z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta m. W. z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Prezydent m. W., decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej dla Strony w wysokości 70,00 zł, za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w rej. nr [...], 5 listopada 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" na nośniku (oznaczonym nr [...]) o powierzchni 2,80 m , bez zezwolenia zarządcy drogi. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji SKO wyjaśniło, że z przepisów prawa wynika, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16). SKO wskazało, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Organ dodał, że organ pierwszej instancji [...] listopada 2019 r. przeprowadził kontrolę pasa drogowego al. [...] w rejonie nr [...] w W. podczas której ujawniono zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy nr [...] z treścią reklamową o powierzchni 2,80 m (2 m x 1,40 m) oraz dokonał pomiaru nośnika: rzut poziomy o powierzchni 0,20 m2 (0,14 m x 1,14 m). SKO stwierdziło, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj.: 1) wypisie z rejestru gruntów z którego wynika, że działka [...] stanowi drogę; 2) wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000; 3) wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczeniem z zaznaczeniem granic pasa drogowego i nośnika reklamowego; 4) dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego [...] listopada 2019 r; 5) szkicu nośnika reklamowego. Organ zgodził się z wysokością kary wyliczoną przez organ I instancji – iloczyn wymienionych wartości: 1) powierzchni reklamy - 2,80 m, 2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 21 b załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy ciemne o powierzchni nieprzekraczającej 3 m2 włącznie: 2,50 zł x 10 = 25,00 zł, 3) liczby dni zajęcia pasa drogowego (05 listopada 2019 r.) – 1 dzień, która wynosi: 2,80 m2 x 25,00 zł x 1 dzień = 70,00 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z [...] sierpnia 2020 r. w całości, wniósł o jej uchylenie oraz decyzji I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety – na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, 3) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego, 4) art. 40 ust. 6 i ust. 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 K.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku, 5) art. 189f § 1 pkt. 1 K.p.a., poprzez wymierzenie Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za jeden dzień w wysokości 70,00 zł, podczas, gdy waga rzekomego naruszenia prawa przez Skarżącego była znikoma, a Skarżący zaprzestał naruszenia prawa (w mniemaniu organu), zatem organ, po ustaleniu, że doszło do zajęcia pasa drogowego, powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu. Skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] lipca 2020 r. (opinia wydana dla lokalizacji ul. [...], przy czym wnioski tej opinii mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie również na gruncie niniejszej sprawy) w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Skarżący poparł podniesione zarzuty obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia jego zarządcy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącego reklama (nośniki) zajmował jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9-10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. W ocenie Sądu materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a mianowicie: 1) wypisie z rejestru gruntów z którego wynika, że działka [...] stanowi drogę; 2) wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000; 3) wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczeniem z zaznaczeniem granic pasa drogowego i nośnika reklamowego; 4) dokumentacja fotograficzna wykonanej podczas kontroli pasa drogowego [...] listopada 2019 r; 5) szkic pomiaru nośnika reklamowego sporządzony przez uprawnionego geodetę, jest wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego. W szczególności należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się, sporządzony przez uprawnionego geodetę, szkic pomiaru nośników reklamowych w skali 1:500., w którym zaznaczono zarówno przebieg pasa drogowego, jak też usytuowania spornej reklamy/urządzenia reklamowego względem tego pasa drogowego (w aktach administracyjnych). Niewątpliwie zatem w rozpoznawanej sprawie został przedstawiony dokument geodezyjny - mapa sporządzona przez geodetę, określająca, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05 oraz wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Położenie reklamy/urządzenia reklamowego zostało odwzorowane na mapie sporządzonej przez geodetę. Naniesiony na mapę nośnik jednoznacznie wysunięty jest nad pas drogowy i dlatego jego lokalizacja jest bezpodstawnie kwestionowana przez Skarżącą. Zaskarżonej decyzji nie można zatem zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje, w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej, zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów zarzuty skargi należy potraktować jako nieskuteczne, może słuszne w innych sprawach, o których wiadomo Sądowi z urzędu, ale nie mające potwierdzenia w okolicznościach tej konkretnej sprawy. W konsekwencji, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., nie są zasadne, ponieważ organ w tym przypadku wyczerpująco zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny. Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącego o czynnościach kontrolnych, o oględzinach nośnika reklamowego i niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym, w szczególności braku udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych – podkreślić należy, że organ nie dopuszczał dowodu z oględzin. Stwierdzony stan faktyczny wynikał z kontroli pasa drogowego, jaka obligatoryjnie wynika z kompetencji zarządcy drogi. Ponadto Skarżący nie był pozbawiony prawa złożenia dowodów w sprawie, o ile kwestionował same podstawy wszczęcia. Nawet przyznając zasadność naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania, to okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo organ zastosował stawkę opłaty przewidzianej w uchwale Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. Wskazać należy, że pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 23 u.d.p. i oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W tej sytuacji zasadne jest uznanie, że rama nośnika mieści się w pojęciu elementów konstrukcyjnych, bez których prezentowanie treści reklamowych byłoby niemożliwe pod względem technicznym. Organ prawidłowo zatem objął ramę nośnika przy wyznaczeniu powierzchni reklamy. Dlatego też, zdaniem Sądu, wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawek wynikających z ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. Sąd uznał również za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 189f § 1 pkt. 1 K.p.a., poprzez wymierzenie Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego podczas, gdy waga rzekomego naruszenia prawa przez Skarżącego była znikoma, a Skarżący zaprzestał naruszenia prawa. SKO wyjaśniło w zaskarżonej decyzji, że brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu, gdyż posiada wiedzę z urzędu, że Spółka posiada wiele takich obiektów w W., zajmują one pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym świadczą nakładane na przedsiębiorcę kary. Sądowi, z racji rozpatrywania wielu podobnych spraw Skarżącego, również znana jest działalność Skarżącego w zakresie umieszczania reklam na terenie W., co stanowi przedmiot licznych sporów w kwestii zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).