VI SA/Wa 2703/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej G. kwotę 1.000 (tysiąc) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W dniu 2 lipca 2010 r. Minister Środowiska (dalej: "Organ", "Minister") udzielił R. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części złóż rud Zn-Pb "[...]" i "[...]", położonym w granicach gmin: Z., P., Ł. i O., w powiecie [...] w województwie [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez jedną ze stron postępowania Organ wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję uchylającą przedmiotową koncesję w części dotyczącej nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem [...], obręb [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] Na wniosek przedsiębiorcy koncesja została zmieniona kolejnymi decyzjami Ministra z [...] października 2010 r., [...] listopada 2011 r., [...] października 2013 r. oraz [...] listopada 2014 r. Ww. zmiany koncesji objęły zakres i harmonogram prac i robót geologicznych oraz termin obowiązywania koncesji, który ustalony został na 10 lat od daty udzielenia koncesji. W ramach koncesji przedsiębiorca wykonał część prac nią objętych, a także sporządził Dokumentację geologiczną złoża rud cynku i ołowiu "[...]" w kat. C1+C2+D oraz szereg dodatków do istniejących już dokumentacji, w tym Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża rud cynku i ołowiu "[...]" w kat. C1+C2+D, który został zatwierdzony decyzją Ministra z [...] lipca 2019 r. Wnioskiem z 30 kwietnia 2020 r. Spółka zwróciła się do Ministra o zmianę przedmiotowej koncesji. Wniosek obejmował wydłużenie czasu obowiązywania koncesji o 5 lat oraz ograniczenie zakresu prac i robót geologicznych objętych omawianą koncesją, tj. zmniejszenie pierwotnie zaprojektowanej liczby otworów wiertniczych, zmniejszenie powierzchni przewidzianej do wykonania badań geofizycznych oraz wprowadzenie możliwości wykonania dodatkowych powierzchniowych badań geofizycznych prowadzonych różnymi metodami. Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1a Prawa geologicznego i górniczego (Dz. u. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej: "Pgg") organ koncesyjny w toku postępowania zasięgnął opinii Prezydenta Miasta [...], Burmistrza Miasta i Gminy [...], Burmistrza [...] oraz Burmistrza Miasta [...] odnośnie zmiany przedmiotowej koncesji. Projekt rozstrzygnięcia został negatywnie zaopiniowany przez wszystkie organy, w tym także przez Burmistrza Miasta [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...]. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") Minister, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 30, art. 31 i art. 34 ust. 1 i ust. 1a Pgg w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "Kpa") zmienił koncesję nr 34/2010/p z dnia 2 lipca 2010 r. wydaną na rzecz Spółki na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części złóż Zn-Pb "[...]" i "[...]", położonym w granicach gmin: [...], [...], [...] i [...], w powiecie [...], w województwie [...]. Decyzję powyższą doręczono Gminie [...] reprezentowanej przez Burmistrza Miasta (dalej: "Skarżąca", "Strona"), która pismem z 30 listopada 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że zaskarżona decyzja negatywnie oddziaływuje na obszar gminy. Skarżąca podniosła, że decyzja przedłużająca koncesję na wydobycie złóż będzie miała dramatyczne skutki dla społeczności gminy oraz skutkować będzie zablokowaniem ww. terenu na kolejne 5, a nawet 8 lat. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Wskazał, że Skarżąca na etapie postępowania przed organem I instancji nie brała udziału w postępowaniu w charakterze strony, przysługiwał jej status organu wydającego opinię na podstawie art. 106 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Gminie [...] reprezentowanej przez Burmistrza Miasta przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony skarżącej w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "Ppsa") stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Legitymację do wniesienia skargi określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach prawa. Istotą tego interesu jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. O tym zatem, czy konkretny podmiot ma interes prawny do wniesienia skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej, decydują przepisy prawa (por. wyr. NSA z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 547/08; wyr. NSA z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 368/08). Skarżąca w sprawie Gmina [...] wystąpiła w postępowaniu w przedmiocie zmiany koncesji dla R. na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części złóż Zn-Pb "[...]" i "[...]", położonym w granicach gmin: [...], [...], [...] i [...], w powiecie [...], w województwie [...], jako organ współdziałający w rozumieniu przepisu art. 106 Kpa. Przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 Pgg stanowi, że w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na: 1) poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, z wyłączeniem złóż węglowodorów, albo poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, 2) poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż – wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1a Pgg do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] zaopiniował negatywnie zmianę koncesji udzielonej w dniu 2 lipca 2010 r. na rzecz Spółki, na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części złóż rud Zn-Pb: "[...]" i "[...]", położonym w granicach gmin [...], [...], [...], [...] powiat [...], województwo [...]. Przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, że organ współdziałający z organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie główne (art. 106 § 1 Kpa) pozbawiony jest legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez organ załatwiający sprawę (por.: A. Kabat, Skarga, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, (2009), s. 163; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, (2008), s. 158). Organem załatwiającym sprawę w przedmiocie koncesji dla Spółki jest Minister, który na podstawie powołanych wyżej przepisów zwrócił się do Skarżącej o uzgodnienie zmiany przedmiotowej koncesji. Charakter prawny statusu Gminy [...] w postępowaniu w przedmiocie o udzielenie koncesji ukształtowany jest zatem przepisem art. 23 ust. 2 pkt 1 Pgg w związku z art. 106 § 1 Kpa. Skarżąca, działając jako organ współdziałający na podstawie tego przepisu nie stała się stroną postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, bowiem tego rodzaju sprawa administracyjna nie dotyczyła jej praw i obowiązków. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 Kpa) to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Znaczy to też, że gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 Kpa, to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 Kpa, gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają (por. wyrok NSA z 15 lipca 2008r., sygn. akt II GSK 246/08). Wywody powyższe przekładają się na stwierdzenie, że Skarżąca występująca w charakterze organu współdziałającego nie ma nie tylko pozycji strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia koncesji ale także legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji organu "załatwiającej" sprawę koncesji. Decydują o tym przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze statuujące ten organ jako organ jedynie współdziałający. Dodatkowe argumenty podniesione przez Stronę w skardze, że decyzja przedłużająca koncesję na wydobycie złóż będzie miała dramatyczne skutki dla społeczności gminy oraz skutkować będzie zablokowaniem ww. terenu na kolejne 5, a nawet 8 lat należy odczytać jako argumenty natury faktycznej, nie mające znaczenia dla legitymacji skargowej Gminy [...] z punktu widzenia przepisu art. 50 § 1 Ppsa. Sąd ma na uwadze, że zaskarżona przez Stronę decyzja z [...] października 2020 r. nr [...] została doręczona Gminie [...], niemniej okoliczność ta nie stwarza dla niej sama w sobie uprawnienia do wniesienia na tę decyzję skargi. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa, w punkcie 2 postanowienia.