VI SA/Wa 3838/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Justyna Żurawska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] października 2025 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), art. 4 pkt 22, art. 92a, art. 92b i art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.), Ip. 5.2.1, Ip. 5.7.1, Ip. 5.7.3, Ip. 5.8.2, Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2, Ip. 6.3.3 i Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L.2006.102.1, dalej: rozporządzenie 561/2006), art. 27, art. 33 i art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz.UE.L.2014.60.1), art. 1 i art. 2 - rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz.Urz.UE.L.2014.249.1), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania M. S. (Skarżący), utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2025 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7.250 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: 1. przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny, 2. skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny, za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin, 3. skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin, 4. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut, o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut, 5. posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, 6. niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone w związku z kontrolą drogową pojazdu marki [...] nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] nr rej. [...], przeprowadzoną na autostradzie [...] (85 km) w dniu 20 grudnia 2024 r. Kontrolowanym pojazdem kierowca D. Z. wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu Skarżącego. Przebieg kontroli został opisany w protokole kontroli nr [...] z 20 grudnia 2024 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ww. decyzją z [...] lutego 2025 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 7.250 zł z tytułu ww. naruszeń. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Zdaniem Skarżącego, trasy przewozów były zaplanowane prawidłowo, zaś jedyną osobą odpowiedzialną za powstanie naruszeń był kontrolowany kierowca. W uzasadnieniu powołanej na wstępie zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że Organ I instancji zebrał materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił, co do stwierdzonych naruszeń, określonych w lp. 5.2.1, Ip. 5.7.1, Ip. 5.7.3, Ip. 5.8.2, Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2, lp. 6.3.3 i Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W konkluzji Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że prawidłowo ustalono stan faktyczny. Organ I instancji zgromadził bowiem dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Dysponował protokołem kontroli oraz danymi cyfrowymi pobranymi z urządzenia rejestrującego i karty kierowcy. Prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w toku prowadzonego postępowania, zgłaszania dowodów i składania wyjaśnień. Skarżący nie dostarczył natomiast dowodów zwalniających go od odpowiedzialności za ujawnione naruszenia. Organ I instancji wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b ustawy o transporcie drogowym i wskazał, że przepis art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie ma zastosowania do błędnych zachowań kierowcy. Skarżący chcąc wykazać, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, winien wskazać na konkretne okoliczności, wsparte dowodami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przypisanie przewoźnikowi odpowiedzialności za naruszenia, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi kierowca i na które przewoźnik nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec i nie mógł przewidzieć. Przewoźnik tak zaplanował trasy, że przewóz mógł zostać wykonany bez jakichkolwiek naruszeń prawa; 2) art. 189a § 2 pkt 1 - 3, art. 189d, art. 189e oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez Organy na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a które to przepisy pozwalają miarkować kary i od nich odstępować lub poprzestać na pouczeniu i które to przepisy zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie o transporcie drogowym zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt. 1-6 art. 189a § 2 k.p.a. przez co koniecznym jest w przypadku przepisów ustawy o transporcie drogowym odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie powołanego kryterium Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Organ wyjaśnił motywy wydanej decyzji, co znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz w przywołanych przepisach. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2025 r. nakładająca na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 7.250 zł. Stosownie do treści art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie (...). Zgodnie z treścią art. 92a ust. 3 powołanej ustawy suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych. W powołanych przepisach wyrażono odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej. Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy podmiotu wykonującego transport drogowy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Kara za to naruszenie jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa w powołanym przepisie, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania wynikających z przepisów prawa nakazów i zakazów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewniania wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 7 tej ustawy). Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów. Z kolei w myśl art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 tej ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z tej ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ co do zasady zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym oraz załącznika nr 3 do tej ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej (materialnej). Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, stan faktyczny ustalony przez Organy administracji w zakresie stwierdzonych podczas kontroli drogowej naruszeń określonych w lp. 5.2.1, Ip. 5.7.1, Ip. 5.7.3, Ip. 5.8.2, Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2, lp. 6.3.3 i Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie budzi wątpliwości. Znajduje on potwierdzenie w protokole kontroli zawierającym dane cyfrowe pobrane z tachografu i karty kierowcy. Dowody te zostały w sposób prawidłowy ocenione, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Analiza zapisów protokołu kontroli oraz danych cyfrowych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała, że kierujący pojazdem kilkukrotnie skracał dzienny czas odpoczynku, przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy, skrócił okres odpoczynku tygodniowego, posługiwał się kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, a także nie wprowadzał ręcznie danych na wykresówkę lub kartę kierowcy. Ustalenia faktyczne poczynione w trakcie kontroli potwierdzają więc zaistnienie naruszeń określonych w lp. 5.2.1, Ip. 5.7.1, Ip. 5.7.3, Ip. 5.8.2, Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2, lp. 6.3.3 i Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Kara pieniężna za te naruszenia została więc wymierzona Skarżącemu prawidłowo. Zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do tej ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za wskazane w załączniku naruszenia. Organ – jak trafnie stwierdził w zaskarżonej decyzji – nie ma w tym zakresie możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d, art. 189e i art. 189f k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w tej sprawie. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W świetle przytoczonych regulacji ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za naruszenia popełnione przez kierowców, którymi przedsiębiorca się posługuje przy wykonywaniu przewozu, spoczywa na przedsiębiorcy. Z materiału dowodowego nie wynika, by Skarżący przedłożył dowody mogące wskazywać, że na powstałe naruszenia nie miał wpływu, bądź nastąpiły one w skutek zdarzeń, czy okoliczności niemożliwych do przewidzenia. Stanowiące podstawę wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, mogą stanowić wyłącznie sytuacje powstałe w warunkach od niego niezależnych. Konieczne jest przy tym udowodnienie przez przedsiębiorcę, że podjął on wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, co w rozpoznawanej sprawie – jak trafnie stwierdził Organ – nie miało miejsca. Reasumując, Organ nie naruszył również innych przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgromadził bowiem w sprawie dowody konieczne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia i prawidłowo je ocenił. Istotne okoliczności wykazujące spełnienie przesłanek z ustawy o transporcie drogowym i załącznika do tej ustawy zostały w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzone dowodami zgromadzonymi w sprawie. Nie było więc celowe dalsze prowadzenie postępowania dowodowego przez Organ. Należy przy tym podkreślić, że wyższy standard "staranności" wymagany od przedsiębiorcy - podmiotu wykonującego przejazd powoduje, że odpowiada on nie tylko za własne działania, ale także za działania kierujących pojazdami, których zatrudnia. Stanowisko to jest konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1019/21, 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17 i 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 361/19). W ocenie Sądu, Skarżący nie wykazał, aby zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, dlatego Organy administracji prawidłowo odmówiły zastosowania art. 92b i art. 92c stawy o transporcie drogowym i wymierzyły Skarżącemu karę pieniężną za naruszenia stwierdzone w toku kontroli. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.