VI SA/Wa 3874/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska (spr.) Protokolant referent Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2025 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. b, h, v, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, ust 3, ust 7, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539, dalej: "u.t.d.") Ip. 1.12, Ip. 4.7, Ip. 4.8, Ip. 5.11, Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 24 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2023 r. poz. 1587, dalej: "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania A.K. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2025 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 7 października 2024 r. w W. na ul. P., około godz. 13:15 poddano kontroli drogowej pojazd marki V. o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Kierującym pojazdem był M.K. wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącego. W momencie zatrzymania pojazdu do kontroli pojazdem przewożono odpad w postaci "gleby i ziemi, w tym kamieni", o kodzie odpadu: 17 05 04. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z [...] lutego 2025 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za naruszenia ustawy o transporcie drogowym, tj.: wiewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. - za każdy dokument (Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.); wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy (Ip. 4.7 załącznika nr 3 do u.t.d.); wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy (Ip. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.); przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.); niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis (Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.). W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, organ decyzją z [...] września 2025 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., organ wskazał, że w trakcie kontroli kierowca nie posiadał przy sobie dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozu drogowego rzeczy. W trakcie trwania kontroli kierowca okazał na swoim telefonie zdjęcie wypisu nr 5 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy dla skarżącego. Powyższe zostało zakwalifikowane jako naruszenie określone w Ip. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Co do drugiego naruszenia, organ wskazał, że stosownie do art. 24 ust. 1 i 7 ustawy, transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. W trakcie kontroli skarżący wykonywał przewóz drogowy odpadów bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w art. 24 ust. 7 ustawy. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że jest przekonany, że przewożony ładunek to ziemia z tłuczniem betonowym z wykopu oraz że przedsiębiorstwo nie zajmuje się transportem odpadów, dlatego nie został wyposażony w dokument dotyczący transportowanych odpadów. Odnosząc się do rodzaju przewożonego ładunku, organ wskazał, że z protokołu kontroli wynika, że w dniu 7 października 2024 r. kontrolowanym zespołem pojazdów skarżący przewoził odpady w postaci odpadu gleby i ziemi w tym kamieni o kodzie odpadu 17 05 04 w ilości około 23855 kg. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6a ustawy , ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach budowlanych i rozbiórkowych - rozumie się przez to odpady powstałe podczas robót budowlanych. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Ziemia z tłuczniem betonowym z wykopu (zgodnie z zeznaniami świadka podczas kontroli) przewożona przez skarżącego w trakcie kontroli była zanieczyszczona betonem, co wynika z protokołu kontroli oraz dokumentacji fotograficznej, na której widać duże ilości kamieni i fragmenty betonu. Powyższe zdaniem organu potwierdza, że przewożona ziemia prawidłowo została zakwalifikowana jako odpad. Z protokołu przesłuchania świadka wynika, że przewóz odpadu wykonywany był z wykopu pod budowę drogi z ul. [...] w W. do miejscowości J.. Oznacza, to że wydobyta ziemia nie była wykorzystywana na miejscu wydobycia, jak tego wymaga przepis, aby materiał nie był traktowany jako odpad, lecz była transportowana na trasie. Organ wskazał, że kolejnym naruszeniem było wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów z dnia 7 października 2016 r. (Dz. U. poz. 1742, dalej: "rozporządzenie"). Ponieważ kontrolowanym zespołem pojazdów wykonywany był przewóz odpadów, dlatego środek transportowy powinien być oznakowany tablicą koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości, na której umieszcza się napis "ODPADY" naniesiony wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm. Organ podkreślił, że z przodu kabiny pojazdu brak było tablicy białej z napisem "ODPADY" informującej o przewozie odpadów. Organ potwierdził także ustalenia kontroli co do pozostałych dwóch naruszeń, wskazując, że kierowca przekroczył w dniu 4 października 2024 r., maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 10 minut, co stanowi naruszenie lp. 5 .11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz nie wprowadził na kartę kierowcy danych dotyczących symbolu państwa rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy, co stanowi naruszanie lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ podkreślił, że suma kar za naruszenia ujawnione w związku z kontrolą drogową z 7 października 2024 r. wynosi 20.800 zł, jednakże z uwagi na zapis art. 92a ust. 3 u.t.d., suma kary pieniężnej została ograniczona do kwoty 12 000 zł. Jednocześnie organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od ukarania przedsiębiorcy, bowiem nie wykazał, że właściwie planował poszczególne zadania przewozowe, tak żeby możliwe było ich wykonanie bez naruszenia norm czasu pracy oraz że podejmował wystarczające środki mające na celu dyscyplinowanie kierowców w tym sprawował bieżący nadzór nad działaniem kierowców oraz bieżąco kontrolował ich cały czas pracy. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81a § 1 i w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i wyrażonych tam zasad prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału oraz zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, zgodnie z którymi to zasadami, obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność administracyjno-karną, podczas gdy w niniejszej sprawie organ naruszył obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, bowiem nie poczynił wszelkich możliwych i koniecznych ustaleń w zakresie ustalenia rodzaju odpadu, jak też jego przeznaczenia, gdyż wszystkie ustalenia zostały dokonane na podstawie protokołu z kontroli drogowej, kiedy to z uwagi na występujące w sprawie wątpliwości oraz w celu wyczerpującego zbadania sprawy i prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego, organ powinien sięgać także po inne dowody, w tym przede wszystkim przeprowadzić dowód z zeznań przedstawiciela [...] sp. z o.o., który to podmiot dokonał sprzedaży ziemi ogrodowej, a zatem miał wiedzę co do rodzaju i pochodzenia gleby, występowania w niej elementów betonu, jak również przeznaczenia ziemi, a zatem ww. dowód umożliwiłby prawidłową kwalifikację odpadu; a ponadto niezbędnym było przeprowadzenie dowodu z zeznań kierującego pojazdem, tj. M. K., wobec rozbieżności wskazanych w treści protokołu kontroli, gdyż z jednej strony w jego treści wskazano, że ustalono, iż kierujący przewoził ładunek w postaci odpadu ziemi i gleby o kodzie 17 05 04, z drugiej zaś odnotowano, że przewożonym materiałem była "zwałka" pochodząca z wykopu drogi, które to ustalenia są ze sobą wzajemnie sprzeczne, a wątpliwości winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowych ustaleń organu w zakresie wystąpienia przesłanki negatywnej z art. 27 ust. 8 ustawy; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny poszczególnych dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego i uznanie, że transportowanym towarem była ziemia z tłuczniem betonowym, podczas gdy organ wywiódł nieprawidłowe wnioski z protokołu kontroli, dokonując wybiórczych ustaleń z jego treści, gdyż w przedmiotowym dokumencie wprost wskazano, że kierujący przewoził ładunek w postaci odpadu ziemi i gleby o kodzie 17 05 04 (opis stanu faktycznego - załącznik nr 1 do protokołu kontroli), a zatem nie był zanieczyszczony betonem, a ponadto w świetle dowodu w postaci faktury nr [...], która została wystawiona na rzecz osoby fizycznej i jej przedmiotem była sprzedaż "ziemi ogrodowej", a także wobec wyjaśnień skarżącego, znamiennym było, że przewożona ziemia miała zostać wykorzystana na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy, a nieuwzględnienie ww. okoliczności doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i tym samym bezpodstawnego nałożenia na skarżącego kary pieniężnej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie przez organ i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygniecie organu powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i w rezultacie na uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości; - ewentualnie art. 189f § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189d, art. 189e oraz art. 189f k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r - Prawo przedsiębiorców, poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu z uwagi na okoliczność, że waga zarzucanego naruszenia była znikoma i przez to pominięcie wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności poprzez nałożenie surowej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za naruszenie w postaci wykonania przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów oraz za naruszenie w postaci wykonania przewozu drogowego przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, podczas gdy wspomniane naruszenia nie stwarzały żadnego, chociażby hipotetycznego, zagrożenia dobra prawnego, któremu mają służyć te przepisy, a ponadto brak jest podstaw do niezastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVA). Z uwagi na to, że przepisy ustawy dotyczące stosowania kar pieniężnych regulują w sposób jedynie częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVA k.p.a., a niewzięcie powyższego pod uwagę doprowadziło do nieodstąpienia od nałożenia kary oraz zastosowania jej w najsurowszym wymiarze pomimo braku podstaw ku temu; 2) prawa materialnego, tj.: - art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu przez organ, że z uwagi na nieprzedstawienie przez kierującego licencji w wersji papierowej na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zaistniały podstawy odpowiedzialności skarżącego, jako zarządzającego transportem z tytułu niewyposażenia kierowcy w ww. dokument, podczas gdy wspomniana norma prawna nie przesądza o formie przedstawienia licencji, a zatem uznać można, że posiadanie przez kierowcę wersji elektronicznej (zdjęcia) licencji stanowi o wypełnieniu obowiązku z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., czemu sprostał w realiach rozpoznawanej sprawy kierowca, okazując podczas kontroli na swoim telefonie zdjęcie wypisu nr 5 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy w imieniu i na rzecz skarżącego; - § 11 rozporządzenia w zw. z art. 66 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy, gdyż zgodnie ze wskazanymi przepisami obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy m.in. osób fizycznych oraz jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami, które wykorzystują odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy, podczas gdy w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy oczywistym jest, że ziemia przewożona przez kierowcę była przeznaczona na własne potrzeby w celu podniesienia terenu na prywatnej posesji, na co wskazuje m.in. treść faktury nr [...] wystawionej na rzecz osoby fizycznej, a zatem nie wystąpił obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów; - § 11 rozporządzenia w zw. z art. 66 ust. 4 pkt 4 w zw. z art 66. ust. 4 pkt 5 ustawy w zw. z postanowieniem l.p. 40 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5 listopada 2024 r. w sprawie rodzajów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz. U. poz. 1644), zgodnie z którymi obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy rodzajów odpadów lub ilości odpadów określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, zaś ust. 5 wspomnianej normy prawnej stanowi, że Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje odpadów lub ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów i w wykonaniu którego to postanowienia w przedmiotowym rozporządzeniu wskazano, że wśród rodzajów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów znajduje się gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (l.p. 40 tabeli), a zatem produkt o kodzie 17 05 04, który to w świetle załącznika nr 1 do protokołu kontroli był przewożony przez kierującego, nie był objęty obowiązkiem prowadzenia ewidencji odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Z art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d. wynika z kolei, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do u.t.d. Wśród wskazanych przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. znajdują się, mające zastosowanie w niniejszej sprawie: - lp. 1.12, tj. Niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument", zagrożone karą pieniężną w wysokości 500 zł; - lp. 4.7, tj. "Wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zagrożone karą pieniężną w wysokości 10 000 zł; - lp. 4.8, tj. "Wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach", zagrożone karą pieniężną w wysokości 10 000 zł; - lp. 5.11, tj. "Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut", zagrożone karą pieniężną w wysokości 100 zł; - lp. 6.3.8., tj. "Niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis", zagrożone karą pieniężną w wysokości 50 zł. Decyzja o nałożeniu kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Co więcej odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara jest więc następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organy obu instancji, znajdującymi potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, w dniu 7 października 2024 r. w W. na ul. [...], około godz. 13:15 poddano kontroli drogowej pojazd marki V. o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Kierującym pojazdem był M.K. wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącego. W momencie zatrzymania pojazdu do kontroli pojazdem przewożono odpad w postaci "gleba i ziemia, w tym kamienie", o kodzie odpadu: 17 05 04. Rodzaj przewożonego towaru został udokumentowany w postaci załączonej do akt fotografii. Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia opisanego pod pozycją lp. 1.12 załącznika nr 3 u.t.d., należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Skarżący w dniu 7 października 2024 r. wykonywał przewóz drogowy, w trakcie którego kierowca nie był wyposażony przez przedsiębiorcę w dokumenty, o których mowa w art. 87 ust. 1 u.t.d., tj. w dokument uprawniający do wykonywania transportu drogowego rzeczy (licencję). W trakcie kontroli kierowca nie posiadał przy sobie dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozu drogowego rzeczy, okazał jedynie na swoim telefonie zdjęcie wypisu nr 5 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy dla skarżącego. Wbrew natomiast zarzutom skargi, dysponowanie przez kierowcę fotografią uprawnienia w telefonie nie stanowi wypełnienia obowiązku wyposażenia kierowcy w wymagany dokument. Ustalenie zatem, że kierowca nie okazał licencji ani wypisu z licencji, uprawniało organy administracji do nałożenia na skarżącego, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., kary pieniężnej za delikt opisany w lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., zagrożony karą pieniężną w wysokości 500 zł. Przechodząc do oceny zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w związku z wykonywaniem przewozu drogowego odpadów, to Sąd w pełni podziela ustalenia organu, że przewożony ładunek w postaci "ziemi, gleby, w tym kamieni" o symbolu 17 05 04 stanowi odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, przez odpady budowlane i rozbiórkowe rozumie się odpady powstałe podczas robót budowlanych. Stosownie natomiast do art. 2 pkt 3 ustawy, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Z protokołu kontroli wynika, że 7 października 2024 r. kontrolowanym zespołem pojazdów skarżący przewoził odpady w postaci ziemi, gleby, w tym kamieni o kodzie odpadu 17 05 04 w ilości około 23 855 kg. Jak zeznał kierowca podczas przesłuchania w trakcie kontroli, przewożony przez niego ładunek stanowił "ziemię z tłuczniem betonowym z wykopu". Powyższe oznacza, że przewożona ziemia była zanieczyszczona betonem, co bezsprzecznie wynika z protokołu kontroli, przesłuchania kierowcy oraz załączonej dokumentacji fotograficznej. Podkreślić należy, że protokół kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., bowiem istota ww. protokołu wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści - i to niemal na bieżąco - nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto, co najistotniejsze, ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej, mający walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. m.in. wyroki NSA z: 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 95/20; 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 618/20; 19 października 2023 r. sygn. akt II GSK 1945/21). Ustalenia faktyczne utrwalone w protokole kontroli nie są niepodważalne, jednak nie jest wystarczające do ich podważenia jedynie poddanie w wątpliwość tych ustaleń, bez przedstawienia przekonywującego dowodu przeciwnego, pozwalającego na zanegowanie prawdziwości stwierdzeń zawartych w protokole kontroli. Skarżący miał możliwość, zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., przedstawienia dowodu przeciwko treści protokołu kontroli, czego jednak nie zrobił. Wbrew zarzutom skargi, na żadnym etapie postępowania organ nie wskazał, że przewożonym materiałem była "zwałka" pochodząca z wykopu drogi, terminologia ta jest użyta wyłącznie w skardze. Organ słusznie w tym zakresie wskazał, że żeby gleba lub inne materiały powstałe podczas robót budowlanych nie zostały zakwalifikowane jako odpady muszą spełniać warunki określone w art. 2 pkt 3 ustawy, tj. wydobyty materiał nie może być zanieczyszczony oraz wydobyty materiał musi zostać wykorzystany na terenie, na którym został wydobyty. W przedmiotowej sprawie przewóz odpadu wykonywany był z wykopu pod budowę drogi z ul. [...] w W. do miejscowości J.. Wydobyta ziemia nie była zatem wykorzystywana na miejscu wydobycia, co oznacza, że przewożony towar był odpadem. Przedstawiona natomiast przez skarżącego faktura nr [...] zakupu ziemi ogrodowej, wystawiona przez [...] Sp. z o.o., nie potwierdza, że to ten produkt był przewożony w dniu kontroli. Po pierwsze, na fakturze widnieje data sprzedaży [...] listopada 2024 r., natomiast kontrolowany przejazd miał miejsce wcześniej, tj. 7 października 2024 r., a więc przed dokonanym zakupem, a pod drugie z dokumentacji fotograficznej zrobionej podczas kontroli, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, wynika, że przewożona ziemia byłą zanieczyszczona dużą ilością kamieni, a więc z pewnością nie stanowiła ona ziemi ogrodowej, jak twierdzi skarżący. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Zlecający usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać transportującemu odpady, wykonującemu usługę transportu odpadów, miejsce przeznaczenia odpadów oraz posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć odpady (ust. 3). Z kolei transportujący odpady, wykonujący usługę transportu odpadów, jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, o którym mowa w ust. 3. W przypadku transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, w których wskazany jest posiadacz odpadów przekazujący odpad oraz posiadacz odpadów, do którego należy dostarczyć odpady, posiadaczem tych odpadów jest transportujący te odpady. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, transportujący odpady, wykonujący usługę transportu odpadów, umieszcza indywidualny numer rejestrowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1, na dokumentach związanych z tą usługą. Natomiast art. 24 ust. 6 ustawy wyraźnie przewiduje, że środki transportu odpadów są oznakowane w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie ust. 7. Na podstawie art. 24 ustawy ust. 7 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, odpady transportuje się wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, a w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz nazwę gminy, z terenu której są odbierane odpady. Z kolei zgodnie z § 9, środki transportu odpadów stanowiące pojazd albo zespół pojazdów w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) oznacza się tablicą koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości, na której umieszcza się napis "ODPADY" naniesiony wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm. Oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni. Co więcej oznakowanie powinno być czytelne i trwałe, w tym odporne na warunki atmosferyczne. Natomiast § 11 rozporządzenia przewiduje, iż przepisów § 8-10 nie stosuje się w przypadku gdy: nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy; środkiem transportu transportuje się odpady inne niż niebezpieczne, w ilości nieprzekraczającej 100 kg. Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie § 11 rozporządzenia nie znalazł zastosowania, gdyż waga przewożonych odpadów wynosiła 23 855 kg, a transport odpadów skarżącego nie był wyłączony z prowadzenia ewidencji na podstawie art. 66 ust. 4 ustawy. Dlatego w realiach tej sprawy, podczas transportu odpadów gleby i ziemi, w tym kamieni, kierowca miał obowiązek posiadać dokument dotyczący rodzaju przewożonych odpadów oraz pojazd musiał być oznakowany jako przewożący odpady. Ze zgormadzonego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika zatem, że przewóz odpadów był wykonywany przez skarżącego bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów oraz bez oznakowania środka transportu. Za powyższe dwa naruszenia przewidziana jest kara w kwocie 20 000 zł, co wynika z załącznika nr 3 do u.t.d, I.p. 4.7 i 4.8. Organ słusznie także stwierdził, że kierowca przekroczył w dniu 4 października 2024 r., maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 10 minut, co stanowi naruszenie lp. 5 .11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz nie wprowadził na kartę kierowcy danych dotyczących symbolu państwa rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy, co stanowi naruszanie lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. Prawidłowo zatem nałożono na skarżącego, na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d., karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za stwierdzone i opisane powyżej naruszenia, uwzględniając zastrzeżenie zawarte w art. 92a ust. 3 u.t.d., że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł. Z kolei wyłączenie odpowiedzialności za dopuszczenie się naruszenia przewidzianego w art. 92a ust. 1 u.t.d. może nastąpić jedynie na podstawie art. 92b i 92c u.t.d. Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania art. 189f w zw. z art. 189d i 189e k.p.a. odnoszące się m.in. do instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189a w § 2 pkt 1-6 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej; odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia; terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej; terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej; odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej; udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Przepis art. 189d k.p.a. wymienia okoliczności, jakie organ administracji publicznej powinien wziąć pod uwagę, wymierzając administracyjną karę pieniężną. Stosownie do art. 189e k.p.a., w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Natomiast w myśl art. 189f § 1 pkt 1 i 2 organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ogólna reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Z treści art. 189a § 2 k.p.a. wynika, że samo istnienie przepisów odrębnych (w tym przypadku u.t.d.) regulujących przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i odstąpienia od ich nałożenia wyłącza stosowanie przepisów całego działu IVa k.p.a. bez konieczności stosowania kolejnych działań interpretacyjnych czy porównywania zakresów stosowania poszczególnych przepisów. Zdaniem Sądu organ prawidłowo wskazał że, w sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 92b u.t.d., uzasadniające odstąpienie od ukarania przedsiębiorcy, bowiem nie wykazał, że właściwie planował poszczególne zadania przewozowe, tak żeby możliwe było ich wykonanie bez naruszenia norm czasu pracy oraz że podejmował wystarczające środki mające na celu dyscyplinowanie kierowców w tym sprawował bieżący nadzór nad działaniem kierowców oraz bieżąco kontrolował ich cały czas pracy. Organ prawidłowo także nie dopatrzył się w tym przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 92c u.t.d., wyłączających odpowiedzialność skarżącego. Należy podkreślić, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, nie zaś bez przedstawienia dowodów, jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. W niniejszej sprawie żadne dowody nie zostały przez skarżącego przedstawione. W świetle przedstawionych uwag, organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 u.t.d. oraz § 11 rozporządzenia w zw. z art. 66 ust. 4 pkt 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również nie uchybił wskazanym w skardze przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, wydał decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), oddalił skargę.