VI SA/Wa 712/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD"), decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 890), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140), po rozpoznaniu wniosku Pana W. B. (dalej: "strona" lub "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach faktycznych: 21 maja 2020 r. o godz. 20:14:35 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka [...] (granica państwowa) - węzeł [...] zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...]. Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu 21 maja 2020 r., został wyszczególniony w zał. 1 pkt 3 lit. A- [...] (granica państwowa) - węzeł [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 t, a właścicielem pojazdu samochodowego w chwili naruszenia był Pan W. B. Pismem z dnia 5 sierpnia 2020 r. poinformowano stronę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego z urzędu. Zawiadomienie doręczono stronie w dniu 11 sierpnia 2020 r. Mając na względzie powyższe okoliczności GITD, stwierdzając, że skarżący, korzystając z drogi publicznej w dniu 21 maja 2020 r., naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, decyzją z dnia [...] września 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. GITD, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r. W ocenie organu z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu zarejestrowania przedmiotowego naruszenia (tj. w dniu 21 maja 2020 r.) kontrolowany samochód ciężarowy wraz z przyczepą poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Poddany kontroli pojazd nie został wyposażony w jednostkę pokładową viabox, służącą do naliczania i pobierania opłaty za przejazd po drogach krajowych, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Organ wskazał nadto, że powołane przez stronę okoliczności faktyczne nie wypełniają przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania administracyjnego lub odstąpienie od nałożenia kary, o których w art. 189e kpa i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GITD z dnia [...] grudnia 2020 r., skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak należytego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności brak udowodnienia faktu kierowania przez skarżącego zespołem pojazdów, którego dmc wynosiła łącznie ponad 3,5 t; art. 8 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji podważającej zaufanie obywatela do organu Państwa; art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji faktu, iż dopuszczalna masa całkowita zestawu, którym poruszał się skarżący, przekraczała zaledwie o 20 kg limit 3,5 t, co w połączeniu ze szczególną sytuacją życiową skarżącego uzasadniało odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu; art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 13 u.d.p. poprzez zaniechanie odmowy zastosowania wskazanego przepisu ustawy jako sprzecznego z Konstytucją w zakresie, w którym pozwala on na kumulowanie kar administracyjnych w sytuacji, gdy jedno zachowanie wyczerpuje znamiona dwóch lub więcej wskazanych w tym przepisie deliktów administracyjnych, co prowadzi do nieuzasadnionej multipenalizacji i wielokrotnego karania za jeden czyn; art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na naliczaniu kar za przekroczenie poszczególnych bramownic (odcinków dróg), w sytuacji gdy kara jest nakładana za przejazd po drodze publicznej bez względu na ilość przekroczonych w tej sytuacji bramownic (odcinków dróg); art. 13k ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te zezwalają na kumulowanie kar administracyjnych w sytuacji, gdy jedno zachowanie wyczerpuje znamiona dwóch deliktów administracyjnych. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że jest jedynym żywicielem rodziny. Ma na utrzymaniu żonę i dziecko. Zmaga się z bardzo poważną, nieuleczalną chorobą. Regularnie każdego roku przebywa około 6 miesięcy na zwolnieniu lekarskim. Podkreślił, że jego choroba wywołuje zaburzenia percepcji oraz wyłącza zdolność do rozpoznania moich czynów i kierowania postępowaniem. W dniu 21 maja 2020 r. leżał półprzytomny w łóżku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie jej wykonania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. wskazał, że udało mu się ustalić osobę, która w dniu 21 maja 2020 r. poruszała się jego pojazdem. Tą osobą był M. N., obywatel Ukrainy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wychodząc od analizy regulacji prawnej, należy wskazać, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (...)". Według art. 13ha ust. 1 u.d.p., "Opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6" (tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej). Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 u.d.p., "Za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach." Z przepisu tego wynika, że pozostałe przypadki, o których mowa w pkt 2, odnoszą się do samochodów ciężarowych. Z dowodów z akt sprawy bezspornie wynika, że w dniu 21 maja 2020 r. o godzinie o godz. 20:14:35 doszło do przejazdu pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...] po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...]. Dopuszczalna masa całkowita ww. zespołu pojazdów przekraczała 3500 kg (tj. 2770 kg + 750 kg), a pojazd samochodowy był samochodem ciężarowym, którego właścicielem jest skarżący. Nie jest też sporne, że w trakcie powyższego przejazdu w pojeździe nie umieszczono urządzenia pokładowego viabox służącego do uiszczania opłat elektronicznych, w wyniku czego należna opłata elektroniczna nie została uiszczona. Skarżący kwestionuje natomiast prawidłowość ustaleń co do faktu, że to on kierował ww. pojazdem w momencie naruszenia. Odnosząc się do oceny zasadności omawianego zarzutu, na wstępie wymaga przypomnienia, że z art. 13k ust. 4 u.d.p., który współstanowił materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji wynika, że karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, wymierza się właścicielowi albo posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu, albo korzystającemu z drogi w przypadku, o którym mowa w art. 13ia ust. 19. Przywołany przepis prawa ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego oznaczenia strony postępowania oraz adresata decyzji nakładającej sankcję pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd drogą płatną. Stanowi on bowiem o tym, że odpowiedzialność za wskazany delikt może być egzekwowana wobec właściciela pojazdu lub - w warunkach określonych przepisami u.d.p. - wobec posiadacza pojazdu, jego użytkownika albo korzystającego z drogi. Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że przejazd odcinkiem drogi płatnej bez uiszczenia opłaty elektronicznej był wykonywany przez skarżącego. W tym zakresie za miarodajny i wystarczający organ przyjął dowód w postaci informacji z CEPiK, z której wynika, że skarżący jest właścicielem pojazdu. W toku postępowania skarżący - prawidłowo pouczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o treści art. art. 13k ust. 4 u.d.p. - nie podnosił okoliczności, które przeczyłyby jego odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Bierność strony w postępowaniu administracyjnym nie może być przedmiotem późniejszych zarzutów, tym bardziej, że wiadomości co do wskazania podmiotu, któremu skarżący udostępnił pojazd będący jego własnością mógł podać jedynie skarżący, gdyż tylko on dysponował wiedzą na temat tych okoliczności. Niewątpliwie prawem strony w postępowaniu administracyjnym pozostaje zarówno bierna postawa przy gromadzeniu dowodów zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jak również kwestionowanie działań organu. Jednakże trzeba zaakceptować wówczas i ten skutek takiej biernej postawy, że dokonane ustalenia bazować będą na tym materiale, który uda się organom zgromadzić. Sąd podziela również ocenę organu, co do braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Otóż odpowiedzialność podmiotów wykonujących przejazd po drogach publicznych, bez dopełnienia stosownego obowiązku opłat, które nakładają na nich przepisy u.d.p., ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Nie zmienia charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą i przyczynami naruszenia, przepis art. 189e k.p.a. Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Z kolei art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obliguje organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Nie zmienia to jednak samej zasady zastosowania przez organ prawem przewidzianych dolegliwości wobec podmiotów wykonujących przejazd po drogach publicznych bez dopełnienia stosownego obowiązku opłaty, jako wyłącznie konsekwencji samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji, jako skutku zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, jednakże przy równoczesnym rozważeniu wystąpienia szczególnych sytuacji, o których mowa w ww. przepisach k.p.a. i ich wpływu na odpowiedzialność strony. Organy Inspekcji Transportu Drogowego obowiązane są, w toku postępowania administracyjnego, zbadać okoliczności, które takie sytuacje kreują i ocenić ich konsekwencje dla odpowiedzialności strony w kwestii ustalonego naruszenia. W tej sprawie obowiązek ten został wykonany. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznoprawnego organ miał podstawy do konstatacji, że w sprawie nie zaistniała zarówno szczególna sytuacja z art. 189e, jak również z art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu waga nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd nie może zostać uznana za znikomą, skoro obwiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. Tym samym podnoszone przez skarżącego okoliczności towarzyszące naruszeniu przez niego przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie opłaty elektronicznej, nie usuwają skutków tego naruszenia i nie prowadzą do uznania go za znikomej wagi. W uwarunkowaniach faktycznoprawnych tej sprawy, zdaniem Sądu waga naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie korzystania z drogi publicznej; dodatkowo obowiązek ten jest jasno sprecyzowany w ww. przepisach, nie podlega stopniowaniu, ma bezwzględny charakter, a jego granicę wyznacza dmc pojazdu powyżej 3500 kg (3,5 t). W szczególności wielkość przekroczenia tej granicy (20 kg), nie wpływa na ocenę naruszenia wynikającej z tego faktu konsekwencji w postaci kary administracyjnej. Kara ta nie jest zależna od takich okoliczności, jak cel przejazdu/rodzaj prowadzonej przez wykonującego przejazd działalności, jednorazowość czy wysoka częstotliwość przejazdów, nieświadomość czy nieznajomość przepisów, tylko wynika z samego faktu naruszenia. Na zakończenie należy wskazać, że skarżący nie przywołał okoliczności pozwalających na uznanie, że w jego sprawie zaistniała kumulacja kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Skarżący nie wykazał bowiem, że toczą się wobec niego (albo toczyły się) postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, zbieżne czasowo z incydentem określonym w niniejszym postępowaniu. Reasumując, Sąd uznał, że poczynione przez organ administracji ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia wspomnianej kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organ ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ uzasadnił w sposób prawidłowy, przestrzegając zasad określonych szczegółowo przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ argumentacja w tym zakresie jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. - w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Rzeczywiście, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ nie poinformował ponownie skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niemniej strona miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2020 r., ale z uprawniania tego nie skorzystała. Stawiając zaś zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym strona nie wskazała, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, czy jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić, ani jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero zaś wykazanie powyższego, a następnie także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, dawałoby podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 4/07; LEX nr 351055). Sąd - rozpoznając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - również nie dopatrzył się w sprawie naruszenia ww. przepisu. W takim stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a.orzekł, jak w sentencji wyroku.