VII SA/Wa 1118/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. i W. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania M. i W. B. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej [...]WKZ) z dnia [...] września 2019 r., nr [...] wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych willę P. przy ul. [...] w J. wraz z pozostałościami historycznej posesji. Minister przywołał definicję zabytku nieruchomego zawartą w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit "c", art. 7 i art. 9 ww. ustawy. Następnie przybliżył charakter prawny decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Dalej zaznaczył, że MWKZ zgromadził obszerny materiał dowodowy m.in. protokoły oględzin z 3 stycznia 2019 r. i 4 lipca 2019 r. ze zdjęciami; kartę z października 2017 r. dla wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz materiały archiwalne: fotokopie księgi hipotecznej; kopię planu okolic letniska J. z 1941 r., ocenę stanu technicznego z sierpnia 2016 r. i opinię zabezpieczenia przeciwpożarowego. Zdaniem Ministra, decyzja organu I instancji jest zasadna merytorycznie. Budynek, bez względu na wcześniejsze funkcje (mieszkalne lub letniskowe), mimo przekształceń po 1945 r., stanowi reprezentatywny przykład architektury drewnianej i dla tzw. stylu nadświdrzańskiego. Pochodzi z lat 20 tych XX w. i jest świadkiem kształtowania zabudowy letniska J. Willa P. z dawną parcelą jest cennym elementem miasta. Zachowanie jej w indywidualnej formie architektonicznej i zieleni wpływa na wartość i utrzymanie historycznego przekazu J. Degradacja i częściowa wymiana materiału budowlanego nie ma decydującego wpływu na wartości zabytkowe. Obiekt zachował bowiem czytelną bryłę, formę i wyraz architektoniczny, a układ funkcjonalno-przestrzenny wnętrz przekształcono w niewielkim stopniu. Konieczność przeprowadzenia kapitalnego remontu nie oznacza, że nie posiada on wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Powyższe przesądza zatem, że obiekt z pozostałością parceli nadal posiada wartości zabytkowe i definicji zabytku oraz podlega ochronie bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. Odnosząc się do argumentów stron Minister wskazał, że MWKZ nie rozszerzył postępowania, ani nie zmienił przedmiotu ochrony. Zieleń, jako element zagospodarowania działki nr ew. [...], nie jest indywidualnie wpisana do rejestru. Dalej wyjaśnił, że z definicji zabytku nie wynika, że musi być to obiekt wyjątkowy, o ponadprzeciętnych wartościach. Budynek odpowiada typowi zabudowy drewnianej letniskowej i leży na parceli zagospodarowanej zielenią. Ten rodzaj zabudowy od przełomu XIX/XX w kształtował krajobraz kulturowy miejscowości i osiedli wokół rzeki Ś. Obecnie jest wypierany przez nowe inwestycje. W interesie społecznym leży więc zachowanie jak największego zasobu obiektów charakterystycznych dla tradycji lokalnej. Podkreślił, że każda sprawa dotycząca wpisu do rejestru jest badana indywidualnie, zatem podobne obiekty w okolicy nie obniżają wartości zabytkowych willi. Minister wyjaśnił, że Konstytucja RP przewiduje ograniczenie prawa własności w art. 64 § 3 mówiącym, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". W tej sprawie jest więc prawnie dopuszczalne. Wpis ogranicza właścicieli w rozporządzaniu własnością poprzez m.in. zachowanie historycznego budynku, uzgadniania inwestycji. Nie wyklucza jednak jego użytkowania, nie wkracza w istotę prawa własności. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i W. B., zarzucając naruszenie: 1. art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez brak udowodnienia, że ww. budynek i działka spełniają kryteria zabytków; 2. art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez niewykazanie że budynek i działka powinny być wpisane do rejestru zabytków; 3. art. 6 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 4. art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; 5. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 6. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej; 7. art. 80 k.p.a., poprzez brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, 8. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji, a także niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 9. art. 136 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, albo zlecenia tego organowi instancji, pomimo zawiadomienia stron o zamiarze przeprowadzenia takiego postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2019 r. wpisującą do rejestru zabytków willę P. przy ul. [...] w J. wraz z pozostałościami historycznej posesji. Na wstępie zaznaczyć należy, że przepisy regulujące zagadnienie wpisu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia obiektu ochroną konserwatorską. Decyzja wydawana w tym przedmiocie opiera się wyłącznie na analizie obiektu w kontekście ustawowej definicji zabytku, a więc - na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia pracowników urzędu ochrony zabytków. To ten organ administracyjny dysponując kadrą wykwalifikowanych - w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa - specjalistów, jest kompetentny do oceny, czy analizowany obiekt posiada walory zabytkowe. Podkreślić również trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zbytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z wykładni literalnej powołanego przepisu wynika zatem wprost, że nawet zły stan zachowania obiektu zabytkowego (zły stan techniczny) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli nadal spełnia on przesłanki określone w art. 3 pkt 1 u.o.z. Wprawdzie organy mają obowiązek uwzględniać stan techniczny obiektu, jednak nie w ujęciu budowlanym i funkcjonalnym, ale z uwagi na zachowaną, bądź nie substancję zabytkową. Dopóki zniszczenie obiektu nie wskazuje jednoznacznie, że nie przedstawia on już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, dopóty może zostać wpisany do rejestru. Tym samym nawet znaczna degradacja nieruchomości nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem. Zakresem ochrony w przypadku zabytku nieruchomego zgodnie z art. 3 pkt 2 u.o.z jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do pkt 1 zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W świetle przytoczonej wyżej definicji, należy podzielić stanowisko organów, że wpisana do rejestru zabytków Willa P. z pozostałościami historycznej posesji posiada wszelkie walory uzasadniające objecie ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 3 pkt 2 w zw. pkt 1 u.o.z. Z ustaleń organów – opartych na obszernym materiale dowodowym - wynika, że willa P. wzniesiona w latach 20 tych XX w. wprawdzie ulegała po 1945 r. przekształceniom, niemniej nadal wraz z parcelą pozostaje historycznym przykładem letniskowej zabudowy drewnianej J., to jest tzw. stylu nadświdrzańskiego. Niewątpliwa degradacja i częściowa wymiana materiału budowlanego pozostaje jednak bez wpływu na zachowane wartości zabytkowe. Willa zachowała bowiem zarówno pierwotną bryłę, formę, jak i wygląd architektoniczny. Z ustaleń organów wynika również, że układ funkcjonalno-przestrzenny wnętrz przekształcono, ale w znikomym stopniu. Wprawdzie w obecnym stanie zachowania wymaga przeprowadzenia remontu, nie wpływa to jednak na posiadane wartości przede wszystkim historyczne i naukowe. W tych warunkach samo powołanie się na degradację budynku i brak wyjątkowych walorów nie było wystarczające do stwierdzenia, że willa P. utraciła walor zabytku. Nie wykazano tym samym, że ocena organów opierała się na dowolności i niepełnej ocenie materiału dowodowego. Uzyskane dowody dawały podstawy do wpisu ww. obiektu wraz z historyczną parcelą do rejestru zabytków. W świetle przytoczonej na wstępie definicji zabytku nieruchomego, nie było podstaw do przyjęcia – jak podnosili skarżący - że za zabytek może być uznany wyłącznie obiekt o nieprzeciętnych walorach. Zabytkami mogą być bowiem także obiekty typowe, charakterystyczne dla zabudowy określonych okolic, miast, czy regionów i z tego powodu wymagają zachowania o nich świadectwa dla przyszłych pokoleń. Ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej substancji leży w interesie społecznym, która ma pierwszeństwo przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu. Sąd podkreśla ponadto, że decyzje w sprawie wpisu do rejestru zabytków wydawane są w ramach uznania administracyjnego, a zgodnie z regułami takiego uznania organ ma obowiązek dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, co w tej sprawie miało miejsce. Z tej przyczyny także pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania m.in. art. 107 § 3 k.p.a, art. 80 k.p.a. art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy w sposób wystarczający wykazały, oceniając zgromadzony materiał dowodowy, że nieruchomość nie utraciła walorów zabytkowych. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut niezawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może bowiem odnieść skutek tylko wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Takich okoliczności skarżący jednak nie przedstawili. Należało zatem podzielić stanowisko organów ochrony zabytków, że willa P. z otoczeniem spełnia przesłanki wymienione w art. 3 ust. 2 i 1 u.o.z. i winna być objęta wpisem do rejestru zabytków bez względu na stan zachowania. Z podanych przyczyn zarzuty skargi, w tym dotyczące złego stanu technicznego obiektu i prowadzonego postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Kończąc Sąd wskazuje, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tak więc art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi jednoznaczną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, w tym ograniczeń koniecznych dla ochrony zabytków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.