VII SA/Wa 1390/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku oddala skargę

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister Kultury") decyzją z maja 2020 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto R. – Miejskiego Zarządu Dróg w R. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] stycznia 2020 r. odmawiającą skarżącej udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac w zakresie inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie nawierzchni jezdni i chodników przy ul. [...] w R. na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. [...] Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Na wniosek skarżącej z [...] października 2019 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac w zakresie inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie nawierzchni jezdni i chodników przy ul. [...] w R. na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. [...] – według załączonej do wniosku koncepcji graficznej. 3. Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej, a także zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów dotyczących przebudowy ul. [...] , [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r. odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac w zakresie ww. inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6, art. 93 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; dalej: "u.o.z."), a także § 4 i § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609; dalej: "rozporządzenie konserwatorskie") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."). Organ pierwszej instancji stwierdził, że lokalizacja ulicy [...] łączy się historycznie z zabytkowym Rynkiem oraz przebiegiem dawnego traktu wschód-zachód, stanowiącego trzon układu lokacyjnego miasta. Zgodnie z obecnym stanem prawnym ww. inwestycja znajduje się na terenie układu urbanistycznego objętego ścisłą ochroną konserwatorską na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków nr [...] z [...] stycznia 1969 r. Organ wskazał również, że swoją decyzję oparł na Opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział Terenowy w R. z [...] grudnia 2019 r. dotyczącej możliwości realizacji prac obejmujących częściową likwidację układu bruku porfirowego w ramach przebudowy ul. [...] w R. . W opinii stwierdzono, że planowana częściowa likwidacja zabytkowego bruku porfirowego na części ul. [...] wpłynie negatywnie na zabytek – zespół urbanistyczny zespołu staromiejskiego w R. , obniżając jego wartości historyczne i naukowe oraz autentyzm i integralność wnętrza architektonicznego. W związku z tym działaniem najbardziej poprawnym z konserwatorskiego punktu widzenia będzie pozostawienie istniejącej kostki kamiennej na remontowanym odcinku ulicy. 4. Pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji [...] WKZ. Skarżąca stwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. poprzez błędną interpretację i tym samym uznanie, że istnieją podstawy do odmowy pozwolenia na wykonanie prac w zakresie ww. inwestycji. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi wojewódzkiemu naruszenie art. 89 pkt 2 u.o.z. poprzez rygorystyczną i nieuzasadnioną ocenę, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. W rozpatrywanej sprawie organ odmówił bowiem pozwolenia na wykonanie prac w zakresie inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie nawierzchni jezdni i chodników ul. [...] w R. na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. [...] . Zdaniem skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji doszło także do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego. 5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WKZ z [...] stycznia 2020 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie zostało bez wątpliwości dowiedzione, że wnioskowane zamierzenie w wyniku jego realizacji wpłynęłoby negatywnie na zachowane wartości tej części zabytkowego zespołu staromiejskiego R. . Minister Kultury przywołał także Opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział Terenowy w R. z [...] grudnia 2019 r., złożoną organowi pierwszej instancji przy piśmie z[...] stycznia 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego ww. opinia jest kluczowa dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji Gmina Miasto R. – Miejski Zarząd Dróg w R. pismem z [...] czerwca 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie: 1) art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. poprzez błędną interpretację i tym samym uznanie, że istnieją podstawy do odmowy pozwolenia na wykonanie prac w zakresie przedmiotowej inwestycji; 2) art. 89 pkt 2 u.o.z. poprzez rygorystyczną i nieuzasadnioną ocenę, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić, w sytuacji gdy organ odmówił pozwolenia na wykonanie prac w zakresie ww. inwestycji; 3) przepisu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego. 7. Odpowiadając w dniu [...] sierpnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. 9. Sąd oddalił skargę skarżącej uznając, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków są zgodne z prawem. Ocena legalności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wymaga uwzględnienia dwóch istotnych okoliczności prawnych: (1) treści przepisów prawa materialnego, jak i (2) zasadniczej kompetencji organów konserwatorskich do korzystania ze swobodnego uznania organu, czyli władzy dyskrecjonalnej – we właściwym zakresie – w przypadkach oceny wartości historycznych, artystycznych i naukowych, reprezentowanych przez obiekty zabytkowe, a także w procesie rozstrzygania o wnioskach właścicieli lub zarządców zabytków nieruchomych o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytkach. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych wyżej wątków należy podkreślić, że organ pierwszej instancji orzekający w rozpatrywanej sprawie wskazał określony zespół przepisów z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który upoważniał wojewódzkiego konserwatora zabytków do rozstrzygania w kwestii remontu ulicy [...] na odcinku między Rynkiem a ul. [...] w R. , a także określał materialne kryteria rozstrzygnięcia w tej sprawie. W szczególności organ pierwszej instancji wskazał, że ochronie i opiece podlegają m.in. zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.). Ochrona ta polega między innymi na dokonaniu wpisu do rejestru zabytków ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami nadania określonemu obiektowi takiego właśnie statusu prawnego (art. 7 pkt 1 u.o.z.). W rozpatrywanej sprawie kluczowym przepisem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mającym zastosowanie jest art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., który przewiduje, że prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Warunkiem zatem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o czym przesądzają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest więc uzyskanie wskazanego pozwolenia konserwatorskiego. Jednocześnie, przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określają w sposób rygorystyczny kryteriów, jakimi powinien kierować się wojewódzki konserwator zabytków przy wydawaniu pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Kryteria takie wynikają wszakże z przepisów omawianej ustawy, a także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Dla przykładu wskazuje się, że prace konserwatorskie przy zabytku mają na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań (art. 3 pkt 6 u.o.z.). Z kolei prace restauratorskie mają na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części (art. 3 pkt 7 u.o.z.). Dodatkowo, ochrona zabytków polega między innymi na zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. Celem działania organów konserwatorskich jest także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 1 i 2 u.o.z.). Należy również podkreślić, że ochronie podlegają zabytki, zwłaszcza zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania (powołany wyżej art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.). Wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesądzają jednoznacznie, jakie są cele i wartości, które powinien przyjmować wojewódzki konserwator zabytków w przypadku rozpatrywania spraw prowadzonych z wniosku o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane przy zabytku. Nie może być więc wątpliwości, że jeśli jakiś obiekt ma charakter zabytkowy, to celem organów konserwatorskich jest zachowanie go w możliwie najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Z tego punktu widzenia wszelkie prace, jakie mogłyby skutkować zastąpieniem substancji zabytkowej nowymi obiektami lub nowymi materiałami są dopuszczalne tylko jako absolutne wyjątki. W świetle analizy przepisów materialnoprawnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami widać też wyraźnie, że ustawa przyznała organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu obiektu zabytkowego oraz najlepszych sposobów zachowania zabytku i wartości, jakie reprezentuje w takim zakresie władza konserwatora zabytków zakłada znaczący stopień swobodnego uznania administracyjnego, co w żadnym wypadku nie oznacza dowolności i arbitralności. W rozpatrywanej sprawie norma prawna, która wyznacza zakres działania konserwatora zabytków, a jednocześnie ograniczenia dla właściciela lub zarządcy dróg publicznych (ul. [...] w R. ), brzmi: jeśli w ugruntowanej i uzasadnionej opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków fragment ulicy stanowiącej część historycznego układu urbanistycznego zasługuje na zachowanie i ochronę w niezmienionym stanie, to względy modernizacji przestrzennej lub wyższej jakości ruchu drogowego muszą ustąpić pierwszeństwa przed zasadą ochrony zabytku. Przedstawione zasady i cele działania organów konserwatorskich stanowiły uzasadnienie dla czynności i decyzji organów właściwych w niniejszej sprawie. Organy dokonały oceny wartości historycznych, artystycznych i naukowych istniejącej kostki porfirowej stanowiącej nawierzchnię części ul. [...] . Organy uznały równocześnie, że nawet jeśli kostka ta ulega uszkodzeniu w poszczególnych miejscach, to należy ją naprawiać, ale całość rozwiązania przestrzennego należy bezwzględnie zachować jako część obiektu zabytkowego – zespołu zabudowy starego centrum R. . Z przedstawionych powodów odmowa udzielenia Miejskiemu Zarządowi Dróg w R. pozwolenia na prowadzenie prac polegających na remoncie i przebudowie nawierzchni jezdni i chodników przy ul. [...] w R. była w pełni zasadna ze względu na cele i wartości ochrony konserwatorskiej, a także w pełni zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. 10. Niezależnie od stwierdzenia prawidłowości zastosowania powołanych wyżej przepisów materialnoprawnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, za prawidłowy należy uznać sposób prowadzenia przez organy obu instancji postępowania administracyjnego w sprawie. W szczególności zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło – wbrew twierdzeniom skarżącej – do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W opinii Sądu materiał dowodowy w sprawie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, stan faktyczny sprawy dokładnie wyjaśniony, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w imieniu których – jak należy przyjąć – działała skarżąca. Warto przypomnieć, że postępowania w przedmiocie unowocześnienia i naprawienia istniejącej nawierzchni ul. [...] trwały, w pewnym sensie, co najmniej od 2014 r. Już bowiem [...] sierpnia 2014 r. Gmina Miasto R. – Miejski Zarząd Dróg w [...] wystąpiła do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w R. z wnioskiem w trybie art. 36 u.o.z. o pozwolenie konserwatorskie na prace budowlane przy zabytku. Prace te miały polegać na ułożeniu na istniejącej nawierzchni z kostki kamiennej na ul. [...] w R. masy mineralno-bitumicznej o grubości 5 cm. W dniu [...] października 2014 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków z siedzibą w P. – Delegatura w R. odmówił udzielenia zgody na planowane prace przy nawierzchni ul. [...] w R. . Kolejna decyzja organu wojewódzkiego w sprawie remontu nawierzchni ul. [...] w R. zapadła w dniu [...] lutego 2019 r. Druga decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2019 r. W międzyczasie [...] WKZ pismem z [...] stycznia 2019 r. skierowanym do Miejskiego Zarządu Dróg w R. i stanowiącym odpowiedź na pismo tejże jednostki organizacyjnej w sprawie planowanej rozbudowy ul. [...] poinformował skarżącą, że nie akceptuje propozycji likwidacji istniejącej zabytkowej nawierzchni z kostki porfirowej w zachodniej części ulicy [...] . W uzasadnieniu [...] WKZ stwierdził, że istnieje możliwość prowadzenia prac remontowych nawierzchni jezdni i chodników wraz z modernizacją lub przełożeniem (przebudową) urządzeń infrastruktury uzbrojenia podziemnego w pasie drogowym tej ulicy pod warunkiem zapewnienia nadzoru archeologicznego podczas wykonywania prac ziemnych. Dodatkowo, w piśmie z [...] października 2019 r. skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...] WKZ przedstawił szczegółowo swoje stanowisko w odniesieniu do projektów remontu nawierzchni z kostki kamiennej na ulicach [...] oraz [...] . Oba fragmenty ulic objęte są wpisem do rejestru zabytków z [...] stycznia 1969 r., sygn. [...]. [...] WKZ odniósł się w ww. piśmie zarówno do szczegółów technicznych obu ulic, jak i do projektów remontu składanych przez władze Miasta R. , a także do wykonanych już prac konserwatorskich i remontowych na innych ulicach starego centrum R. . Analiza wskazanego pisma z[...] października 2019 r. pokazuje wyraźnie, że [...] WKZ bardzo dobrze znał wszystkie szczegóły projektów zgłaszanych przez skarżącą, w tym także projektu modernizacji ul. [...] na odcinku między Rynkiem a ul. [...] . Zarzuty sformułowane przez skarżącą pod adresem postępowania prowadzonego przez organ wojewódzki i odwołujące się do art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. należało uznać za bezpodstawne. Dodatkowo, aby odeprzeć ewentualne zarzuty o formalizm postępowania i uniemożliwianie modernizacji miasta [...] , warto zauważyć, że [...] WKZ wystąpił – jak wskazano wyżej – do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział Terenowy w R. (dalej "NID") z wnioskiem o przygotowanie specjalistycznej opinii dotyczącej możliwości realizacji prac obejmujących częściową likwidację zabytkowego układu bruku porfirowego w ramach przebudowy ul. [...] w R. . Opinia taka została przesłana organowi wojewódzkiemu [...] stycznia 2020 r. i zawierała konkluzje przeciwne do wniosków skarżącej. Dopiero po zgromadzeniu i rozpatrzeniu tak szczegółowego materiału dowodowego, włącznie opinią NID, [...] WKZ wydał decyzję nr [...] z [...] stycznia 2020 r. Wskazana decyzja będąca rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. Sąd analizując postępowanie prowadzone przez organy właściwe w sprawie, nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 11. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że należy w pełni podzielić interpretację prawa dokonaną przez organy konserwatorskie w rozpatrywanej sprawie, a także argumenty przedstawione w uzasadnieniach obu decyzji. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.