VII SA/Wa 151/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H.P. i A.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił H. P. i A. P. (dalej: "skarżący") wszczęcia na ich wniosek postępowania w sprawie podnośnika plenerowego usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w L., w m. L., gmina [...]. Jak wynika z ww. postanowienia PINB [...] prowadził postępowanie administracyjne w odniesieniu do zabudowy na działce nr ew. [...], w którym wydał postanowienie z [...] stycznia 2012 r., nr [...], o nałożeniu na inwestorów opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane. PINB wskazał, że w ww. postępowaniu skarżący nie zostali uznani za strony postępowania i podniósł, że ustalenia dotyczące kręgu stron nie uległy zmianie i pozostały zgodne z ustaleniami poprzednimi. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie PINB w mocy. Uznając zasadność orzeczenia organu I instancji wskazał, że z art. 61a k.p.a. wynika obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest bowiem tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia początkowy etap, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Przepis zawiera trzy samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, wśród których jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną zgodnie z art. 28 k.p.a., a więc nie legitymuje się interesem prawnym. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ podkreślił, że źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę jego praw i obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Dalej [...]WINB wskazał, że skarżący są właścicielami działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości L., gmina [...]. Jak wynika z analizy mapy wydrukowanej z Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy [...] ww. działka nie jest usytuowana bezpośrednio przy granicy działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej jw., lecz jest od niej oddzielona ulicą [...] (odległość od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...] w linii prostej wynosi ponad 10,00 m - odczyt ze skali; najbliższa zabudowa znajdująca się na przedmiotowej działce oddalona jest o kolejne ± 5,00 m - odczyt ze skali). Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że z czynności kontrolnych przeprowadzonych 19 czerwca 2020 r. wynika, iż na działce oznaczonej nr ewid. [...] zlokalizowany jest podnośnik warsztatowo - plenerowy, ustawiony na utwardzeniu z kostki oraz niepołączony trwale z gruntem. [...]WINB wskazał, że z uwagi na znaczną odległość spornej działki od działki skarżących nie sposób przyjąć aby ich nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Idąc dalej organ odwoławczy stwierdził, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, jakoby jej realizacja wprowadzała ograniczenia bądź utrudnienia w zagospodarowaniu, korzystaniu czy też w dysponowaniu należącej do nich nieruchomości. [...]WINB wyjaśnił, że z zażalenia skarżących wynika, iż negatywny wpływ inwestycji na ich nieruchomość związany jest z "hałasem i pyłem (...) w związku z pracami wykonywanymi na podnośniku", a nie działaniem samego podnośnika. Ogran odwoławczy wskazał, że podnoszone nadmierne generowanie hałasu przez podnośnik nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione ani nie przedstawiono żadnych materiałów dowodowych wskazujących na powyższe. Ponadto podniósł, że poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego są trudności wynikające z "wzmożonego ruchu pojazdów". Podobnie poza właściwością organów nadzoru budowlanego znajdują się wszelkie kwestie związane ze skutkami działań właścicieli sąsiednich nieruchomości, które są odczuwalne w sposób bezpośredni czy też pośredni przez skarżących (tzw. immisje) - w tym zakresie organ wskazał na właściwość sądów powszechnych. [...]WINB zaznaczył, że samo subiektywne przekonanie skarżących, że posiadają interes prawny nie jest wystarczające dla uznania ich za stronę postępowania. Jak dalej stwierdził organ odwoławczy fakt zawiadomienia skarżących o czynnościach prowadzonych w innej sprawie związanej z obiektem położonym na działce o nr ewid. [...], przy ul. [...] w L., w miejscowości L. tj. warsztatem samochodowym nie może automatycznie przemawiać za istnieniem po ich stronie interesu prawnego. W związku z powyższym [...]WINB uznał za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia PINB z [...] września 2020 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli H. P. i A. P., kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie przysługującego im prawa do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego mimo istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania i orzeczenia zgodnie z wnioskiem z 13 grudnia 2019 r.; 2) art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do oceny interesu prawnego znaczenie ma sposób położenia wobec siebie nieruchomości ("ul. [...] i ul. [...]położone są po przeciwnych stronach ulicy [...]"), gdy tymczasem z ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że dla oceny interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym wystarczający jest fakt sąsiedztwa, a także pominięcie weryfikacji istnienia interesu prawnego na gruncie norm z innych gałęzi prawa, jak prawo cywilne, prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) art. 8 § 2 k.p.a. oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na stwierdzeniu po stronie skarżących braku interesu prawnego w niniejszej sprawie pomimo, iż w sprawach o analogicznym stanie prawnym oraz faktycznym dotyczącym wniosku złożonego przez skarżących w przedmiocie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...] organ pierwszej instancji wszczął postępowanie oraz prowadził czynności dowodowe w postępowaniu prowadzonym w 2019 r. pod nr [...] oraz wcześniej w postępowaniu prowadzonym w 2014 r. pod nr [...]; 4) art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do oceny konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym dotyczących ustalenia interesu prawnego skarżących w zakresie żądania wszczęcia postępowania polegające na braku odniesienia się do wniosku dowodowego złożonego przy wniosku z 13 grudnia 2019 r. zawierającego wniosek o ukaranie wraz z protokołem przesłuchania z akt sprawy Komendy Powiatowej Policji dla Powiatu [...] z/s w S., o nr. [...], [...] potwierdzającego, iż funkcjonowanie naprzeciwko posesji skarżących zakładu mechaniki samochodowej wraz z podnośnikiem plenerowym samochodów ciężarowych (dalej: podnośnikiem) wpływa bezpośrednio na ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności przysługującego skarżącym odnośnie ich nieruchomości w taki sposób, iż pojazdy przyjeżdżające do zakładu mechaniki samochodowej przy ul. [...] blokują wyjazd z posesji skarżących; 5) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie tożsamości przedmiotu sprawy zgłoszonej wnioskiem z 13 grudnia 2019 r. ze sprawą będącą przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w odniesieniu do zabudowy na działce nr ew. [...], w którym wydano postanowienie o nr [...] z [...] stycznia 2012 r. o nałożeniu na inwestorów opłaty legalizacyjnej w oparciu o 71a ustawy prawo budowlane, gdy tymczasem postępowanie w sprawie legalizacji 2012 r. dotyczyło powstałego w ramach samowoli budowlanej zakładu mechaniki samochodowej, natomiast niniejsza sprawa dotyczy podnośnika zamontowanego na nieruchomości po 2013 r. w ramach poszerzenia działalności zakładu mechaniki samochodowej, w stopniu mającym wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżących do ich nieruchomości; 6) art. 7 w zw. z art. 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w kwestii oddziaływania podnośnika na dz. nr [...]przy ul. [...] w L. na nieruchomość skarżących mającego przełożenie na istnienie interesu prawnego po stronie skarżących i arbitralne stwierdzenie, iż brak interesu prawnego skarżących miał zostać przesądzony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w odniesieniu do zabudowy na działce nr ew. [...], w którym wydano postanowienie o nr [...] z [...] stycznia 2012 r. o nałożeniu na inwestorów opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 71a ustawy prawo budowlane; oraz naruszenie prawa materialnego: 1) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm. - dalej: p.b) poprzez nieuwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie chroniącym uzasadniony interes osób trzecich, w tym interes skarżących w dostępie do drogi publicznej; 2) art. 6 ust. 2 pkt 2) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie wynikającego bezpośredniego z tego przepisu prawa skarżących do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, mimo iż budowa oraz funkcjonowanie podnośnika na dz. nr [...] przy ul. [...] w L. narusza dopuszczalne przeznaczenie dla tej nieruchomości wg uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. część "C" dla dz. nr [...], obejmującego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z wyłączeniem usług; 3) art. 140 oraz art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93) poprzez pominięcie tych przepisów w toku stwierdzenia istnienia interesu prawnego po stronie skarżących pomimo ugruntowanej linii orzecznictwa oraz okoliczności, iż korzystanie z nieruchomości przy ul. [...] w L., a także ze znajdującego się na tej nieruchomości podnośnika ogranicza wykorzystanie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności skarżących oraz zakłóca korzystanie z nieruchomości należącej do skarżących i w konsekwencji pominięcie, iż przywołane powyżej przepisy prawa materialnego stanowią o istnieniu interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zakresie żądania wydania decyzji nakazującej rozbiórkę podnośnika samochodowego na dz. nr [...] przy ul. [...] w L.. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, dodatkowo wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko przedstawili prezentowane stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] odmawiające skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki podnośnika plenerowego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w L., gmina [...]. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ponadto wskazania wymaga, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Na gruncie przedmiotowej sprawy, organ I instancji wskazał (co nie jest sporne i nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego), że skarżący są właścicielami działki położonej po przeciwnej stronie ulicy [...], tj. działki nr ew. [...], przy ul. [...] w miejscowości L., gmina [...]. Jak wskazał organ odwoławczy odległość od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...] w linii prostej wynosi ponad 10,00 m. Przede wszystkim organ I instancji podkreślił, że przeszkodą prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest to, że w stosunku do zabudowy działki nr ew. [...], PINB [...] prowadził już postępowanie administracyjne, w następstwie którego postanowieniem z [...] stycznia 2012 r., nr [...], nałożono na inwestorów opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy pomimo uznania innej okoliczności za przeszkodę we wszczęciu tego postępowania (przeszkoda podmiotowa) uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Powyższe stanowisko Sąd podziela. Podkreślić należy, że zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i na etapie postępowania zażaleniowego skarżący nie powołali się skutecznie na konkretny przepis prawa materialnego z którego interes prawny wywodzą. Kwestie związane ze skutkami działań właścicieli sąsiednich nieruchomości, które są odczuwalne w sposób bezpośredni czy też pośredni przez skarżących (tzw. immisje) znajdują się bowiem poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zarzucić organom orzekającym naruszenia przepisów procesowych. Stwierdzić bowiem należy, iż wobec słuszności zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a., organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. W konsekwencji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - art. 119 pkt 3.