VII SA/Wa 175/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. I. i J. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 31 października 2022 r. znak: NG-O.025.103.2022.JK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją z 31 października 2022 r. znak: NG-O.025.103.2022.JK, Główny Geodeta Kraju (dalej: "GGK", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. I. oraz J. W. (dalej: "skarżące") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2022 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] orzekającej w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że WINGiK decyzją z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżących odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] orzekającej o odrzuceniu zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy T. w części dotyczącej przebiegu granic działki nr [...] i powierzchni działki nr [...], wniesionych przez Józefę Iracką oraz nakazaniu na mapie ewidencyjnej naniesienia zmiany dla dziatek oznaczonych numerami: [...], zgodnie z operatem technicznym [...]. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. GGK zaskarżoną decyzją z [...] października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 31 sierpnia 2022 r. Po opisaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji organ podniósł, że decyzja Starosty z [...] czerwca 2020 r. została wydana z urzędu w wyniku złożonych przez J. I. zarzutów. Postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia zarzutów, prowadzone w trybie art. 24a ust 9 i 10 p.g.i.k., powinno być wszczęte na wniosek podmiotu zgłaszającego zarzuty, a nie z urzędu. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przedmiot postępowania wszczętego z urzędu przez Starostę był tożsamy z zarzutami zgłoszonymi przez J. I. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zatem Starosta decyzją z [...] czerwca 2020 r. działając z urzędu orzekł w tym samym zakresie przedmiotowym, w jakim orzekałby działając na wniosek J. I.. Ponadto GGK zaznaczył, że jak wynika z pisma skarżącej z [...] listopada 2019 r. skierowanego do Starosty, nie zgadza się ona z danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej nr [...], będącej jej własnością, w zakresie przebiegu granic tej działki oraz jej powierzchni, wykazywanymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], przyjętymi w ramach przeprowadzonej modernizacji tej ewidencji. Starosta rozpatrując powyższy zarzut wskazał, że podczas prac mających na celu ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami sąsiednimi (przeprowadzonych w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów J. I.) ustalono, że granica pomiędzy działką ewidencyjną nr [...], a [...] jest granicą sporną, w związku z czym nie było możliwe obliczenie nowej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. Wobec tego, dane dotyczące powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] pozostały w ewidencji gruntów i budynków niezmienione, tj. działka ta nadal posiada powierzchnię wynoszącą 0,25 ha. Jak wynika z akt sprawy, granice działki ewidencyjnej nr [...] z pozostałymi działkami sąsiednimi zostały ustalone w ramach ww. prac mających na celu ustalenie przebiegu granic tej działki. Granice te zostały przyjęte według ostatniego spokojnego stanu posiadania (granice z działkami ewidencyjnymi nr [...]), a także po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów (granica z działką ewidencyjną nr [...]). W ocenie organu odwoławczego, w myśl wówczas obowiązujących przepisów § 36-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393, dalej: "rozporządzenie") dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic min. jeżeli dokumentacja, na podstawie której wykazywane są te dane w ewidencji, jest niewiarygodna. Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole. Natomiast informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej. Zgodnie zaś z § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, z odpowiednim zastosowaniem przepisów § 36-39 tego rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, w ocenie GGK, w ustalonym stanie faktycznym i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, Starosta prawidłowo orzekł o odrzuceniu zarzutów w części dot. przebiegu granic działki nr [...] i powierzchni działki nr [...], gdyż z akt sprawy wynika, że granica ta jest sporna, a właściwą procedurą dla rozstrzygnięcia takiego sporu jest rozgraniczenie nieruchomości w trybie opisanym w Rozdziale 6 p.g.i.k. Wobec tego nie było też możliwe obliczenie i aktualizacja w ewidencji gruntów i budynków pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. W ocenie GGK, słusznie też Starosta orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych opisujących przebieg granic działek oznaczonych numerami: [...]oraz [...] zgodnie z operatem technicznym [...], gdyż dane te podlegały ujawnieniu w tej ewidencji jako dane pozyskane w ramach prac geodezyjnych mających na celu ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami sąsiednimi. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ odwoławczy stwierdzić, że w dużej mierze są one powtórzeniem zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w wyniku przeprowadzonej dla tej ewidencji modernizacji, a także dotyczą one zaistniałych, zdaniem skarżącej, nieprawidłowości formalnych podczas przeprowadzanej modernizacji. Odmienna ocena materiału dowodowego przez organ wydający decyzję oraz stronę postępowania nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ramach niniejszego postępowania, które ma charakter nadzwyczajny, ocenie podlega wyłącznie legalność decyzji Starosty z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], pod kątem ewentualnego zaistnienia najcięższych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto, sankcji nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. W konsekwencji, GGK nie stwierdził istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która skutkowałaby wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Starosta z [...] czerwca 2020 r., wydanej w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. 2. J. I., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. W. złożyła skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję z 31 października 2022 r., wnosząc o unieważnienie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in.: a) błąd polegający na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji; b) złamanie przez organ I instancji p.g.i.k. poprzez niestwierdzenie wad odnośnie do art. 156 k.p.a.; c) błędne ustalenie stanu faktycznego; d) bezprawne i bezzasadne odrzucenie zarzutów odnośnie do modernizacji ewidencji gruntów oraz przebiegu granic dz. nr [...] oraz odrzucenie zarzutów odnośnie do powierzchni dz. nr [...]; e) nierozpatrzenie słusznych zarzutów, które powinny polegać na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty z [...] czerwca 2020 r. wydanej po ustaleniu na gruncie dz. nr [...] granic z działkami sąsiednimi w wyniku kontrolnego pomiaru przez geodetę nieuprawnionego. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie zarzutów wskazanych w skardze. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. orzekającej w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo- kartograficznym. 2. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, niniejsze postępowanie jest tzw. postępowaniem nieważnościowym (nadzwyczajnym). W ramach takiego postępowania, ocenie podlega wyłącznie legalność (tj. zgodność z prawem) decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. pod kątem ewentualnego zaistnienia najcięższych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie niezależne od innych postępowań administracyjnych. Jego głównym celem jest kontrola decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Decyzja przewidziana w art. 158 § 1 k.p.a. jest bowiem decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, ale sprawy tej nie rozstrzyga (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2467/15). Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Zdaniem Sądu, wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 223/16), a ponadto, sankcji nieważności decyzji z powodu "rażącego naruszenia prawa", nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10). Zarzuty skarżącej w tym zakresie należało więc uznać za bezzasadne. 3. Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać należy na zasadnicze okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy: - decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r., której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni, orzekała o: a) odrzuceniu zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy [...] w części dotyczącej przebiegu granic dz. nr [...] i powierzchni dz. nr [...] wniesionych przez skarżącą; b) na mapie ewidencyjnej naniesiono zmiany dla dz. nr: [...]oraz [...] (zgodnie z operatem technicznym); - skarżąca wskazuje, że decyzja ta nieprawidłowo rozstrzyga o zarzutach wnioskodawczyni do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w wyniku przeprowadzonej dla obrębu ewidencyjnego W. modernizacji tej ewidencji, dotyczących przebiegu granic i powierzchni dz. nr [...]; - skarżąca nie zgadza się z danymi ewidencyjnymi dotyczącymi jej dz. nr [...] w zakresie przebiegu granic tej działki oraz jej powierzchni wykazywanymi w ewidencji gruntów i budynków a przyjętymi w ramach przeprowadzonej modernizacji tej ewidencji; - w ramach prac mających na celu ustalenie przebiegu granic dz. nr [...] z działkami sąsiednimi ustalono, że granica pomiędzy dz. nr [...] jest granicą sporną, w związku z czym nie było możliwe obliczenie nowej powierzchni dz. nr [...]; - zatem dane dotyczące powierzchni dz. nr [...] pozostały w ewidencji gruntów i budynków niezmienione (działka nadal posiada powierzchnię wynoszącą 0,25 ha); - granice dz. nr [...] z pozostałymi działkami sąsiednimi zostały przyjęte według ostatniego spokojnego stanu posiadania (granice z dz. nr [...]), a także po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów (granica z dz. nr [...]). 4. Kolejną kwestią jest wskazanie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Zgodnie z wówczas obowiązującymi § 36-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2019 r., poz. 393) dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic min. jeżeli dokumentacja, na podstawie której wykazywane są te dane w ewidencji, jest niewiarygodna. Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole. Natomiast informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, z odpowiednim zastosowaniem § 36-39 tego rozporządzenia (§ 45 rozporządzenia). Z § 36 rozporządzenia wynika, że przebieg granic działek ewidencyjnych może być wykazany wyłącznie na podstawie takiej dokumentacji geodezyjnej, która po pierwsze jest dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego, a po drugie dokumentacja ta została sporządzona w związku i na potrzeby wskazanych postępowań. Tym samym nie każdy dokument, nie każda decyzja, czy akt notarialny jest dokumentem o którym mowa w § 36 rozporządzenia, czyli dokumentem na podstawie którego można wykazać przebieg granicy działek ewidencyjnych (por. wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2818/19). Aby móc skutecznie podważyć ocenę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dokonaną przez organy, w szczególności co do przebiegu granicy, należy odwołać się do innej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach wymienionych w § 36 rozporządzenia, której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy (por. wyrok NSA z 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 512/18). Zasadnie twierdzą organy, że w niniejszej sprawie Starosta K. prawidłowo orzekł o odrzuceniu zarzutów w części dotyczącej przebiegu granic dz. nr [...] z dz. nr [...], gdyż z akt sprawy wynika, że granica ta jest sporna, a właściwą procedurą dla rozstrzygnięcia takiego sporu jest rozgraniczenie nieruchomości w trybie opisanym w Rozdziale 6 p.g.i.k. W orzecznictwie wskazuje się, że żaden przepis prawa nie daje organom na etapie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego kompetencji do stwierdzania, czy spór co do przebiegu granicy istnieje, czy też nie. Należy przyjąć zaś, że taki spór istnieje, gdy choćby jedna ze stron tak uważa (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1439/21). Istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic. Spór co do przebiegu granic nieruchomości zawiera w sobie spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci usytuowania punktów granicznych, których położenie determinuje przebieg linii granicznych (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 6/21). W związku z tym, w niniejszej sprawie nie było też możliwe obliczenie i aktualizacja w ewidencji gruntów i budynków pola powierzchni dz. nr [...]. Zatem słusznie Starosta K. orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych opisujących przebieg granic dz.: [...]oraz [...] zgodnie z operatem technicznym, gdyż dane te podlegały ujawnieniu w tej ewidencji jako dane pozyskane w ramach prac geodezyjnych mających na celu ustalenie przebiegu granic dz. nr [...] z działkami sąsiednimi. W przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli strona nie złoży odpowiednich dokumentów lub przedstawione przez nią dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian - organ wyda decyzję odmowną (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1499/17). Zarzuty skarżącej w niniejszej sprawie są powtórzeniem zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w wyniku przeprowadzonej dla tej ewidencji modernizacji, a także dotyczą one zaistniałych, jej zdaniem, nieprawidłowości formalnych podczas przeprowadzanej modernizacji. Prawidłowo organy wskazały, że odmienna ocena materiału dowodowego przez organ wydający decyzję oraz stronę postępowania nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Pozostałe zarzuty skarżącej wskazujące na "braki w podaniu pełnej nazwy organu" czy też sugerujące "urzędową kradzieżą", czy też "fałszowanie map" – nie mogą być rozważane w postępowaniu nieważnościowym. Organ administracji nie może przeprowadzić dowodu fałszywości we własnym zakresie. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zakresie organ związany jest treścią orzeczenia sądu lub innego organu wymienionego w art. 145 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 268/18). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.