VII SA/Wa 1788/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z [...] sierpnia 2020r. [...], na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. J. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2020 r., [...] wpisującą do rejestru zabytków - na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020, poz. 282 – dalej u.o.z.) - kamienicę frontową przy ul. D. w K. (dz. ew. nr [...] obr. [...] K.). Organ przytoczył definicję zabytku określoną w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. oraz zaznaczył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c u.o.z. ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają zabytki będące m.in. dziełami architektury i budownictwa. W postępowaniu w sprawie wpisu zabytku do rejestru, konieczne jest zatem ustalenie, czy w zachowanej formie obiekt posiada wartości - historyczne, artystyczne, naukowe - które nie muszą występować łącznie. Muszą jednak wynikać z procentowego stopnia zachowania oryginalnej substancji budowlanej obiektu, czy sposobu użytkowania przez właścicieli. Dalej powołując się na art. 7 u.o.z. organ wymienił formy ochrony zabytków, w tym wpis do rejestru zabytków oraz wyjaśnił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją konstytutywną, gdyż na jej podstawie dochodzi do objęcia obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się na prawa i obowiązki jego dysponenta. Minister podniósł, że decyzję z [...] stycznia 2020 r. wydano na podstawie m.in.: karty ewidencyjnej budynku z 1976 r.; kopii archiwaliów, fotografii archiwalnej i współczesnej obiektu oraz protokołu z oględzin z 18 października 2019 r. Następnie stwierdził, że przesłanki wpisania ww. zabytku do rejestru zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ wojewódzki. Kamienica zachowała bowiem wszystkie elementy wskazujące na jej walory naukowe, historyczne i artystyczne, co przesądza o jej zabytkowej wartości. Wartość artystyczna wynika m.in. z reprezentowania cech stylowych. Budynek posiada bowiem formę odzwierciedlającą tendencje w architekturze rezydencjonalnej i mieszkaniowej z przełomu XIX i XX w., przejawiające się w wykorzystaniu form historyzujących. Pomimo pewnej degradacji zachował autentyczną substancję budowlaną, a elewacja z otworami okiennymi i elementami dekoracji architektonicznej prezentuje wartości artystyczne związane z zakomponowaniem fasady przy użyciu dekoracji nawiązującej do renesansu i klasycyzmu (boniowanie, trójkątne naczółki wieńczące otwory okienne na drugiej kondygnacji). Wartość artystyczna, przejawia się zatem w indywidualnym wyrazie architektonicznym obiektu. Zachowany jest również układ wnętrz z wysokiej klasy dekoracjami (płycinowe boazerie, dekoracje malarskie i sztukatorskie) zaprojektowanych przez uznanych krakowskich architektów K. S. i F. M., co podnosi wartość zabytkową budynku. Kamienica posiada też wartości historyczne i naukowe, bowiem jest świadectwem zmian w sposobie zagospodarowania parceli w rejonie ul. D. w K.co najmniej od połowy XIX w. i stanowi podstawę do badań w tym zakresie. Powiązana jest również z osobą właściciela i inwestora A. P. - założyciela [...], co podnosi jej walory zabytkowe. Stanowi bowiem świadectwo tworzenia się i funkcjonowania nowych elit w społeczności [...]. Wymienione wartości uzasadniają zatem wpisanie indywidualnie budynku do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa, stanowiącego świadectwo minionej epoki, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów artystycznych, historycznych i naukowych. Minister dodał, że kamienica stanowi ponadto przykład architektury mieszkaniowej typu mieszczańskiego oraz świadectwo zastosowania dekoracji historyzującej, jednocześnie będąc cennym elementem, układu urbanistycznego Kleparza, którego zachowanie w obecnej formie ma istotny wpływ na wartość i charakter tej części miasta. Bryła budynku zachowała się bowiem bez znaczących zmian, pomimo częściowego zniszczenia dekoracji elewacji frontowej, związanego z remontami (m.in. częściowa wymianą stolarki okiennej). Zachowany wystrój wnętrz dokumentuje działalność dwóch wybitnych krakowskich architektów oraz życie XIX-wiecznych mieszczan w K. Organ podkreślił, że podstawową wartością obiektów zabytkowych jest ich autentyzm, przejawiający się nie tylko w bogatej dekoracji np. sztukatorskiej, ale i w pierwotnej substancji budowlanej, na którą składają się też elementy konstrukcyjne (w tym ściany i stropy) oraz forma widoczna w nieprzekształconej bryle i sposobie kształtowania przestrzeni. Budynek odpowiada zatem definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. i jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), jako dzieło architektury i budownictwa. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że użyte przez organ wojewódzki określenia "skromna, trzyosiowa elewacja frontowa" czy "skromna forma architektoniczna" winny być odczytywane w kontekście występujących na Kleparzu wieloosiowych (np. D.) i 4-kondygnacyjnych kamienic. Termin "skromna" oznacza "niewielka", a nie pozbawiona wartości. Nadto, obiekt nie wyróżnia się na tle "wyjątkowo bogatego zespołu zabudowy miasta", niemniej nie jest pozbawiony wartości artystycznych uzasadniających indywidualną ochronę konserwatorską, tj. zrównoważonych proporcji i indywidualnie opracowanej dekoracji architektonicznej. Minister stwierdził, że – wbrew zarzutom odwołania - Wojewódzki Konserwator Zabytków, dysponuje wykształconą i doświadczoną kadrą jako organ wyspecjalizowany jest w stanie ocenić zasadność wpisania obiektu do rejestru. Za niezasadny uznał też wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i architektury. W kontekście art. 78 § 1 i 2 k.p.a. zaznaczył, że zebrano materiał dowodowy (w tym oględziny18 października 2019 r. i dokumentacja archiwalna) i ustalono stan faktyczny, co pozwoliło na ocenę wartości kamienicy i określenie jej stanu zachowania. Dalej ponownie wyjaśnił, że organy ochrony zabytków są władne ocenić zabytek pod względem wartości artystycznych, historycznych lub naukowych (por. wyroki WSA w Warszawie z 14.03.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 19/08; z 9.07.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 640/10; z 26.10.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1077/12). Dodał, że opinia miałaby dotyczyć ustaleń nie budzących wątpliwości (m.in. wartości zabytkowych) lub ustaleń nie mających znaczenia. Ponadto kwestie te (określone w pkt. 2-7 pisma z 18 maja 2020 r.) leżą poza przedmiotem postępowania. Odpowiadając na zarzut naruszenia praw nabytych strony wobec uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji Minister wyjaśnił, że zmiana stanowiska organu jest dopuszczalna. Podkreślił, że przedmiotem tego postępowania nie jest pozwolenie na wykonanie prac budowlanych, ale ocena czy posiadane wartości zabytkowe uzasadniają wpis do rejestru zabytków. Wcześniejsze uzgodnienia remontów wydawano w innym stanie prawnym i były one dopuszczalne. Natomiast w tym postępowaniu organ wojewódzki ocenił wartości artystyczne, historyczne i naukowe kamienicy uznając, że walory te uzasadniają indywidualny wpis do rejestru. Minister zauważył, że co prawda organ przywołał niewłaściwą podstawę prawną, jednak nie jest to istotne naruszenie prawa, bowiem podstawy do jej wydania istnieją (decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej). Natomiast przedmiot postępowania określony w decyzji i jest on spójny zarówno z załącznikiem graficznym jak i z uzasadnieniem decyzji. Następnie podkreślił, że organy ochrony zabytków zobowiązane są strzec dziedzictwa narodowego, wypełniając obowiązek zawarty w preambule i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 4 pkt. 1, 2 i 3 u.o.z. Skargę na ww. decyzję założył J. J. zarzucając naruszenie przepisów: 1) postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, to jest: a. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81a § 1 oraz art. 136 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji należytej kontroli decyzji organu I instancji, wobec braku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i braku wszechstronnej jego oceny, w tym braku wyczerpującej i rzetelnej ekspertyzy badacza dzieł sztuki i oparcie się na wybiórczym wyłącznie archiwalnym materiale dowodowym, z pominięciem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (badacza lub konserwatora dzieł sztuki), pomimo złożenia uzasadnionego wniosku, przy rozstrzygnięciu wątpliwości w tym zakresie na niekorzyść skarżącego, a w konsekwencji wadliwe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; b. art. 136 § 1 pkt 1 w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 i art. 16 kpa, art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepis ten wyraża zasadę ochrony praw nabytych, a więc trwałości decyzji oraz związania organu postanowieniem, polegające na pominięciu ostatecznego postanowienia z dnia [...].06.2011 r. o uzgodnieniu projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy, późniejszych uzgodnień poszczególnych elementów projektu budowlanego składanych przez skarżącego, w tym wydanego w piśmie organu wojewódzkiego z dnia 1.08.2018 r., co Minister uzasadnił "późniejszą weryfikacją stanu wiedzy i stanu prawnego" bez uzasadnienia, na czym ta weryfikacja polegała, czym była uzasadniona i jaki był jej wynik, a w konsekwencji na wydaniu rozstrzygnięcia godzącego w konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych skarżącego, a wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy; 2) prawa materialnego, w konsekwencji ww. naruszeń: art. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 15, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 89 pkt 1, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 oraz art. 93 ust. 1 u.o.z. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wobec nieprawidłowego uznania, że ww. kamienica w całości stanowi zabytek i w całości winna być wpisana do rejestru zabytków. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył - na wypadek wniosku Ministra- że nie wyraża zgody na rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w art. 119 PPSA i wnosi o jej rozpoznanie na rozprawie. Skarżący na wstępie podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu w przekonaniu - na gruncie uzasadnienia decyzji organu I instancji - że wyłącznym motywem wydania zaskarżonej decyzji jest uniemożliwienie mu realizacji nadbudowy, rozbudowy i przebudowy ww. budynku frontowego i oficyny, pomimo nabycia praw z decyzji o warunkach zabudowy. Dalej wskazał m.in., że nie kwestionuje odnośnie elementów wykończenia i wystroju wnętrza kamienicy walorów historyczny i artystycznych, wyrażając gotowość ich restauracji i zabezpieczenia. Ponadto, organy pominęły, że kamienica frontowa jest już objęta ochroną w ramach układu urbanistycznego K. (wpis nr [...]) oraz na obszarze uznanym za pomnik historii "[...]". Skarżący podniósł, powołując obszernie orzecznictwo, że postępowanie wszczynane z urzędu musi cechować szczególna staranność i rzetelność w zebraniu oraz ocenie materiału dowodowego. Wpis do rejestru zabytków skutkuje bowiem nałożeniem na właściciela/właścicieli nieruchomości określonych, częstokroć istotnych oraz kosztownych obowiązków. Następnie przytoczył fragmenty uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej – w ocenie skarżącego - potwierdzające, że o wpisie do rejestru zabytków przesądziły wyłącznie walory historyczne dotyczące miejsca (lokalizacji nieruchomości), rzekomo walory naukowe i wartość artystyczna wystroju wnętrz. Minister nie wykazał jednak, które elementy kamienicy frontowej uzasadniają objęcie jej indywidualną ochroną. Dodał, że pomimo złożenia wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy z listy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zakresu architektury i budownictwa organ go nie uwzględnił uznając że opinia nie będzie miała istotnego znaczenia. Niemniej zdaniem strony, twierdzenia Ministra są sprzeczne z ustaleniami organu I instancji, a zwłaszcza, że nie miał on bezpośredniej styczności z obiektem. Za miarodajne winny być zatem uznane ustalenia organu I instancji wskazujące, że budynek w niczym nie przypomina historycznej rezydencji znanego przemysłowca i nie wyróżnia się na tle zabudowy tej części miasta, posiada skromną formę architektoniczną, a tylna elewacja jest bezstylowa, pozbawiona podziałów i detali architektonicznych. Objęcie ochroną konserwatorską budynku nie jest zatem oczywiste i budzi zastrzeżenia. Substancja architektoniczna i przestrzenna obiektu ochrony takiej nie uzasadnia zwłaszcza, że budynek znajduje się na obszarze objętym już ochroną konserwatorską jako układ urbanistyczny oraz pomnik historii Miasta K. Organ odwoławczy dopuścił się zatem istotnego naruszenia art. 7, 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. oraz nie zastosował art. 81a § 1 k.p.a W ocenie skarżącego końcowa część uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że jej celem było niedopuszczenie do realizacji inwestycji strony. Dalej skarżący opisał szczegółowo niekonsekwentne - w jego ocenie -działania organu wojewódzkiego, który raz uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, podobnie wypowiada się w pismach z 8 lipca 2014 r. i 1.08.2018 r., a następnie wydaje decyzję o wpisie budynku do rejestru. Skarżący powtórzył następnie ww. zarzuty łącząc je z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym zakwestionował objęcie wpisem całego budynku, zamiast tylko niektórych elementów i podkreślił, że możliwe jest ich zabezpieczenie i restauracja, przy jednoczesnej zgodzie na wykonanie inwestycji. Dodał, że złożył do akt opinię techniczną o konieczności wykonania robót zabezpieczających substancję budynku w związku z jej położeniem pomiędzy dwoma wyższymi budynkami. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2020r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2020 wpisującą do rejestru zabytków kamienicę frontową przy ul. D. w K. (dz. ew. nr [...] obr. [...]). Sąd w pierwszej kolejności podkreśla, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obejmuje zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części (budynki) lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, jak stanowi art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. Ochronie podlegają - i to bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące np. dziełami architektury i budownictwa (art. 6 u.o.z.). Z przepisów powołanej ustawy wynika, że najsilniejszą formą ochrony jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 u.o.z.), bowiem z ochroną tego rodzaju wiążą się najdalej idące dla posiadacza lub właściciela zabytku obowiązki administracyjnoprawne (ograniczenia prawa własności) i sankcje karne (np. art. 36 § 1 pkt 1, art. 43 pkt 1, art. 45 ust. 1, art. 113, art. 117, art. 118). Treść art. 7 u.o.z. wskazuje ponadto, że wydana na jego podstawie decyzja ma charakter uznaniowy, co oznacza, że jej sądowa kontrola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów, a więc czy decyzja nie jest obarczona cechą dowolności i czy prawidłowo uzasadnił zajęte stanowisko. Zaznaczyć ponadto trzeba, że przepisy regulujące zagadnienie wpisu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku tego rodzaju formą ochrony, a zatem decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia eksperckiego. Organ ochrony zabytków musi bowiem ocenić, czy dany obiekt posiada cechy, o których mowa w ustawowej definicji zabytku (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.), a jeżeli tak to, czy są one tego rodzaju że predystynują dany obiekt do objęcia prawną formą ochrony w postaci wpisu do rejestru zabytków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconymi w zakresie historii sztuki i architektury pracownikami jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1637/08; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 1704/2000 - CBOSA ). Wbrew zatem zarzutom skargi, do rejestru zabytków może być wpisany konkretny obiekt bez potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest, czy też nie jest zabytkiem. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. wprawdzie przewiduje możliwość zasięgnięcia opinii biegłych, ale tylko w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a więc wykraczające poza zakres wiedzy organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie - co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca. W świetle powołanych wyżej regulacji i jednolitego orzecznictwa nie można było zatem organom zarzucić, zarówno naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem jednoznacznie, że obiekt posiada walory zarówno naukowe, historyczne, jak i artystyczne. Stanowi bowiem świadectwo architektury rezydencjonalnej i mieszkaniowej - mieszczańskiej z przełomu XIX i XX w. Zachował autentyczną, indywidualną substancję budowlaną, w tym elementy dekoracji architektonicznej nawiązującej do renesansu i klasycyzmu na fasadzie, a także układ wnętrz z wysokiej klasy dekoracjami. Wpływ na wartość architektoniczną i zarazem historyczną ma również fakt, że jest on dziełem wybitnych krakowskich architektów – K. S. i F. M. Ponadto, obrazuje zmiany w sposobie zagospodarowania parceli usytuowanych w tym rejonie od połowy XIX w i jednocześnie stanowi podstawę do badań nad dokonanymi przekształceniami. Wartości historyczne obiektu niewątpliwie związane są również z osobą jego właściciela i inwestora A. P. - założyciela [...]. Pomimo częściowej degradacji elewacji frontowej w wyniku remontów, skutkujących m.in. wymianą materiałów budowlanych kształt budynku pozostał niezmieniony. Rację ma zatem Minister, że kamienica stanowi cenne świadectwo minionej epoki i jako taka powinna podlegać ochronie prawnej. W konsekwencji – pomimo zasadnie wskazywanej niespójności uzasadnienia organu I instancji – decyzja Ministra Kultury – jako decyzja o charakterze merytorycznym, a nie kontrolnym odpowiada prawu. Z podanych wyżej przyczyn Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.