VII SA/Wa 2210/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. z dnia [...].02.2020 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].01.2020 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania altany śmietnikowej położone na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. S. w W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, ze w dniu [...].06.2020 r. do PINB [...] wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania altany śmietnikowej posadowionej na działce nr ew. [...] obr. [...] w W.. W dniu [...].07.2019 r. przedstawiciel PINB dla [...] dokonał czynności kontrolnych podczas których stwierdził, że na w/w działce zlokalizowana jest altana śmietnikowa murowana o dachu wielospadowym i posadzką betonową. " W dniu oględzin altana śmietnikowa w całości użytkowana na cele składowania odpadów stałych w pojemnikach przesuwnych. Dostęp do altany częściowo od strony ul. D. całkowita zabudowa ścianami, częściowo od strony ul. S. w W. (część altany niezabudowana ścianami (...)). W części południowo zachodniej altany widoczny komin wg. oświadczenia właściciela funkcja wyciągu do odpadów zielonych z nieruchomości (koszenie trawy). " Decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2020 r., PINB [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania altany śmietnikowej położone na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. S.w W.. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.. [...] WINB korzystając z dyspozycji art. 136 Kpa przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy (postanowienie Nr [...] z dnia [...].03.2020 r.). W dniu [...].09.2020 r. wpłynęło pismo organu powiatowego wraz z aktami sprawy. Następnie w dniu [...].09.2020 r. wpłynął protokół z kontroli Nr [...] z dnia [...].08.2020 r., w którym wskazano, że w/w obiekt budowlany wybudowano "w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].03.2000 r. i decyzji Nr [...] z [...].09.2001 r. (zmiany w zagospodarowaniu dot. kształtu tarasów i schodów)". W/w altana usytuowana jest w odległości 6,4 m od zewnętrznego lica ściany budynku mieszkalnego na nieruchomości (wobec wykazanego na zagospodarowaniu terenu 5 m) i posiada wymiary zewnętrzne: szerokość - 2,3 m, długość - 3,6 m oraz 1,15 m (wobec wykazanych na zagospodarowaniu terenu 2 x 2 m) wysunięcie ścianki w kształcie litery L. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].01.2020 r., winna zostać utrzymana w mocy jako odpowiadająca przepisom prawa. W ocenie [...] WINB organ powiatowy dokonał prawidłowych ustaleń i właściwej oceny wskazując, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania altany śmietnikowej. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez organ powiatowy na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. w sprawie zmiany sposobu użytkowania altany śmietnikowej położone na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. S. w W.. Artykuł 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podaje definicję zmiany sposobu użytkowania, przez którą rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ nadzoru budowlanego I instancji w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych, które odbyły się w dniu [...].07.2019 r. ustalił, że w/w altana śmietnikowa w całości użytkowana na cele składowania odpadów stałych w pojemnikach przesuwanych. Wskazano, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i czy miała charakter samowolny. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, iż nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany, w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 Prawa budowlanego, warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Organ, dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się także, że przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania istotne jest ustalenie, czy oraz w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15.03.2012r. sygn. akt II SA/Go 33/12). Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, [...] WINB podzielił stanowisko PINB [...] dotyczące braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania altany śmietnikowej położone na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. S. w W.. W niniejszej sprawie w/w obiekt budowlany pełniący funkcję altany śmietnikowej został przewidziany w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].03.2000 r. i w takiej formie jest użytkowany, co wynika z akt sprawy. Wobec powyższego nie nastąpiła przesłana z art. 71a Prawa budowlanego, a więc brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w/w obiektu. W ocenie organu II instancji kwestia pozbawienia przez P. M. S. możliwości korzystania przez w/w Wspólnotę z części altany śmietnikowej pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie administracyjne. Roszczeń w tym zakresie Wspólnota może dochodzić na drodze postępowania cywilnego, szczególnie że powyższe jest wynikiem zniesienia współwłasności i dokonania podziału nieruchomości (pismo Wspólnoty z dnia [...].06.2019r.) Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego, na drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez stronę jak i z urzędu. Chodzi tu zatem o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz być jedynie formalnym jego zakończeniem. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego [...] zostało wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Odnosząc się do pisma Pana M. S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w ocenie [...] WINB Wspólnota Mieszkaniowa posiada interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowa altana śmietnikowa służy do obsługi jej budynku pod względem składowania odpadów. Ponadto była ona projektowana i wykonana jako urządzenie budowlane dla całości zamierzenia inwestycyjnego tj. zespołu domów jednorodzinnych i budynku sześcioapartamentowego. W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w Kpa. Zarzuty zawarte w odwołaniu są niezasadne i nie mają oparcia w aktach sprawy. Skargę na tę decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.. Decyzji organu II instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 5 pkt 2 i 3 lit. c) i d) w zw. z art: 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (dalej: "pr. bud."), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niezastosowanie i uznanie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu w/w przepisów nie obejmuje działań faktycznych prowadzących do podmiotowego ograniczenia możliwości korzystania z niego innym, dotychczas uprawnionym podmiotom, jeśli jego funkcja jest nadal zachowana, mimo iż taką zmianę, wymagającą dokonania zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu stanowi każde odstępstwo od przeznaczenia obiektu budowlanego jakie zostało określone dla niego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy oznacza, że korzystanie przez M. S. z altany śmieciowej, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w W. nadal na cele gromadzenia odpadów, ale z wyłączeniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w wyniku podjętych przez M.S. czynności faktycznych, stanowi samowolne naruszenie celu dla którego w/w urządzenie budowlane zostało zaprojektowane i wybudowane w takim właśnie kształcie i układzie, tj. gromadzenie odpadów dla całości zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego zespołu domów jednorodzinnych i budynku sześcioapartamentowego, które spowodowało pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych oraz skutkuje uciążliwościami dla terenów sąsiednich. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 lit a) oraz art. 200 p.p.s.a. wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku, znak [...] oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu-zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przypomnieć na wstępie należy, że postępowanie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania altany śmietnikowej położonej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. S. w W.. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W każdym przypadku ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, musi zostać poprzedzona rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego. Następnie muszą zostać omówione przyczyny, które spowodowały, że należy uznać, iż w konkretnym przypadku doszło lub nie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oceniając, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy określić poprzednie i aktualne wykorzystywanie obiektu i następnie dokonać ich oceny pod kątem zmiany warunków wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie zbadania kwestii pierwotnego przeznaczenia przedmiotowej altany, a także obecnego sposobu użytkowania. Należy stwierdzić, iż organy przeprowadziły w tym zakresie wystarczające postępowanie dowodowe. Nie może tej oceny zmieniać brak odniesienia się przez organy do śladów sadzy znajdującej się na ściance komina ( na co miały wskazywać załączone zdjęcia). W toku postępowania wyjaśniono, że komin ten pełni funkcję wyciągu odprowadzającego zapachy składowanej skoszonej trawy. Same ślady sadzy nie dowodzą jeszcze tego, że altana śmietnikowa zamieniona została na rekreacyjną. Nie można przecież wykluczyć, że komin wcześniej już był użytkowany w innym miejscu, a na przedmiotowej altanie został zamontowany już użytkowany. W ocenie Sądu ta okoliczność nie może przesądzić o zmianie sposobu użytkowania. Najistotniejsze w sprawie jest to, że podczas dwukrotnych oględzin budynku stwierdzono istnienie altany śmietnikowej użytkowanej zgodnie z przeznaczeniem ( widoczne na dokumentacji fotograficznej z obydwu oględzin pojemniki na śmieci wewnątrz altany). W tej sytuacji trudno było oczekiwać od organów aby podejmowały jeszcze inne dodatkowe czynności sprawdzające, w szczególności przeprowadzali z dużą częstotliwością kontrole. Uczestnik postępowania poza wspomniana dokumentacją innych dowodów świadczących o zmianie sposobu użytkowania nie przedstawił. Sąd w pełni podziela też stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że ograniczenie dostępu do altany śmietnikowej dla członków Wspólnoty Mieszkaniowej nie stanowi zmiany sposobu użytkowania. Podkreślić wypada, że Prawo budowlane nie służy rozwiązywaniu sporów z zakresu wykraczającego poza to prawo. W związku z powyższym należy uznać, iż organy słusznie umorzyły postępowanie z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.