VII SA/Wa 2319/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"," organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M K (dalej: "skarżąca"), od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji ") z [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny. Pismem z 30 sierpnia 2019 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z [...]lutego 2017 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P K pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową i hotelową, z garażem podziemnym i naziemnym z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, c.o., z instalacją elektryczną, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, z zabezpieczeniem sieci teletechnicznej i elektroenergetycznej oraz z przebudową sieci gazowej wraz z utwardzeniami dojściami i dojazdami, naziemnymi miejscami postojowymi, oświetleniem zewnętrznym, murem oporowym, zbiornikiem ppoż. i budową zjazdu publicznego na działkach nr ew. [...],[...] (powstałych po podziale działki nr ew. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz działkach nr ew. [...],[...] (powstałych po podziale działki nr ew. [...]) obr. [...], położonych przy ul. [...]. Ww. decyzją z [...]marca 2020 r., Wojewoda - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...]lutego 2017 r., wskazując że skarżąca nie legitymuje się interesem prawny. Od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji skarżąca wniosła w ustawowym w terminie odwołanie. GINB - po przeanalizowaniu akt sprawy - utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b."), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołał także definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 p.b. Organ odwoławczy podniósł, że M K nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...]z [...]lutego 2017 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazała, że jej przymiot strony w postępowaniu wynika z faktu, że "(...) wnioskiem z [...]maja 2019 r. zwróciła się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej niegdyś działkę nr [...], która obecnie stanowi część działki nr [...]." GINB wyjaśnił, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, pismem z [...] lipca 2020 r., wezwał M K do wykazania i udokumentowania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności do przesłania dokumentów potwierdzających przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (np. akt notarialny, odpis księgi wieczystej, numer elektronicznej księgi wieczystej). W piśmie z 27 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że "interes prawny M K wynika z okoliczności, iż jako spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości, której dotyczy wydana decyzja (a której stwierdzenia nieważności domaga się) realizuje obecnie roszczenie o jej zwrot, w związku z niezrealizowaniem celu publicznego, określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Interes prawny skarżącej, wiąże się więc z dochodzeniem - na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której realizowane jest zamierzenie inwestycyjne". Zdaniem organu odwoławczego, powyższe nie potwierdza istnienia interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB, odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1929/19, w którym wskazano, że "(...) skarżący, który dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Także wskazywana okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyczerpuje przesłanki do bycia stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli, a tym samym podstawę do wykazania się dowodem na okoliczność, że danemu podmiotowi przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (...) Roszczenie o zwrot nieruchomości nie stanowi tytułu prawnego, z którego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej nieruchomości można byłoby wywieść przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tytuł taki, potwierdzający realne, uzasadnione treścią normy prawa materialnego, rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania, może bowiem wynikać dopiero z prawa własności, a to w analizowanym wypadku będzie przysługiwać temu podmiotowi w przyszłości, jeżeli zostanie wydana decyzja o zwrocie nieruchomości i stanie się ona ostateczna (por. wyroki NSA: z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1712/13; z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1312/17)". Dalej NSA stwierdził, że nie można przyjąć, że podmiot, który dopiero dochodzi zaspokojenia swoich roszczeń do nieruchomości, może mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zwłaszcza że wynik tego postępowania nie jest pewny (por. wyrok NSA: z 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2775/13). Organ odwoławczy podniósł, że zaprezentowane wyżej stanowisko NSA nie jest odosobnione i znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1929/19; wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 123/06; wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 365/16; wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 501/17). Na powyższą ocenę nie ma wpływu przywoływany przez skarżącą w odwołaniu wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1353/17. Następnie GINB wyjaśnił, że z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] , [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, iż działka nr [...]stanowi własność Miasta Gminy [...]. Z księgi wieczystej nie wynika, by M. K. przysługiwał tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do ww. nieruchomości. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji nie są uprawnione do kwestionowania zapisów zawartych w prowadzonej przez właściwy miejscowo Sąd Rejonowy. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli, a tym samym podstawę do wykazania się dowodem na okoliczność, że danemu podmiotowi przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że skoro decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...]lutego 2017 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącej, to nie może ona być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak zaś podkreśla orzecznictwo sądowo-administracyjne, wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...]marca 2020 r. Skargę na decyzję GINB z [...] października 2020 r. złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i skierowanie do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że M K nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne jego zastosowanie z pominięciem art. 28 k.p.a.; 3) art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez rozstrzygający organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym do ustalenia interesu prawnego skarżącej w ramach prowadzonego postępowania; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe wydanie decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...]umarzającej postępowanie administracyjne; 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji w której decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem z 16 marca 2021 uczestnik postępowania P K (firma [...]) wniósł o oddalenie skargi, wskazując że skarżąca ma co najwyżej interes faktyczny (a nie prawny), który nie jest wystarczający do przyznania jej statusu strony w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] marca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]lutego 2017 r. Tą ostatnią organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił P K pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową i hotelową, z garażem podziemnym i naziemnym z wewnętrznymi instalacjami (...) wraz z utwardzeniami dojściami i dojazdami, naziemnymi miejscami postojowymi, oświetleniem zewnętrznym, murem oporowym, zbiornikiem ppoż. i budową zjazdu publicznego na opisanych w decyzji działkach, położonych w obrębie [...] przy ul. [...]. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowi art. 105 k.p.a. Decyzję umarzającą postępowanie organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Stosując ten przepis Wojewoda [...] uznał, że strona, która zainicjowała postępowanie nieważnościowe, tj. M K - nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]lutego 2017 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, postępowaniem nadzorczym prowadzonym w celu ustalenia, czy kontrolowana decyzja zawiera wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wady powodujące jej nieważność. Jednak również takie postępowanie (tak jak i postępowanie zwykłe) wymaga od organu w pierwszej kolejności przeprowadzenia postępowania wstępnego, formalnoprawnego, w tym ustalenia czy wnioskodawcą tego postępowania jest strona posiadająca interes prawny. Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (np. wyrok NSA z 19 września 2012 r., sygn.. akta II GSK 1038/11). Skarżąca swój interes prawny do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] lutego 2017 r. wywodzi z faktu, że jest spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] (obecnie część działki nr ew. [...] wydzielonej z działki nr ew. [...]). W jej ocenie, sam fakt wystąpienia z żądaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kształtuje jej interes prawny. Zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem ocena czy skarżąca posiada status strony w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten określa więc krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz posługuje się dodatkowo pojęciem oddziaływania obiektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika szereg istotnych konsekwencji prawnych znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Przepis ten przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego. Stanowi on szczegółowe unormowanie w odniesieniu do pojęcia strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wprowadzenie ustawowego pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" ma na celu, w miarę możliwości, precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Istotne w sprawie jest to (na co zasadnie zwrócił uwagę GINB), że z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych wyraźnie wynika, że działka nr [...]stanowi własność Miasta Gminy [...]. Skarżąca na tym etapie postępowania nie dysponuje jeszcze prawomocnym rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu za odpowiadający prawu należy uznać pogląd organów, że w niniejszej sprawie skarżąca nie posiada żadnych formalnych uprawnień do nieruchomości zarówno objętych decyzją o pozwoleniu na budowę jak i znajdujących się w obszarze oddziaływania. Ustaleń tych nie podważyła skarga , która skupia się na wykazaniu, że skarżącym przysługuje ekspektatywa, a więc oczekiwanie związane z odzyskaniem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca nie legitymowała się (i nadal nie legitymuje się) żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę. Brak formalnych uprawnień do nieruchomości oznacza, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego i tym samym zasadnie odmówiono jej przymiotu strony w postępowaniu objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nie sposób bowiem twierdzić, że podmiot, który dopiero dochodzi zaspokojenia swoich roszczeń do nieruchomości, może mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zwłaszcza że wynik tego postępowania nie jest pewny. Zatem nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, co potwierdza utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niezrealizowane roszczenie do nieruchomości w żadnym przypadku nie daje podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę – (np. wyrok NSA z 26 czerwca 2015 r., sygn.. akt II OSK 2775/13). Należy zaznaczyć, że brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn.. akt I OSK 725/05, Lex nr 209119). W konsekwencji Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów materialnych i procesowych. Kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad postępowania wyrażonych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.