VII SA/Wa 2425/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Granatowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T.R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2025 r. nr KOA/1068/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 25 lipca 2025 r. znak: KOA/1068/Ar/25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki T. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla T. sp. z o.o. sp.k. dla inwestycji polegającej na: "budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących na wspólnej podziemnej hali garażowej z naziemnymi miejscami parkingowymi, drogą wewnętrzną i zbiornikiem przeciwpożarowym" na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], cz. dz. nr ew. [...], [...],[...],[...],[...]w obr. [...] (pow. 7643 m2) w [...] . Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2025 r. Burmistrz [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji opisał przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej u.p.z.p.). Przedstawiona przez wnioskodawcę dokumentacja odnośnie zaopatrzenia 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących w wodę pitną przeznaczoną do spożycia nie wskazuje jednoznacznie na możliwość jej zabezpieczenia dla ww. inwestycji. Pismem z dnia 30 października 2023 r. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. jasno wskazało, iż brak jest możliwości podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej. Z kolei wskazana przez inwestora istniejącą studnia do poboru wody pitnej jako źródło zaopatrzenia w wodę inwestycji opisanej we wniosku o warunki zabudowy, nie została w wystarczającym stopniu sprawdzona. Wydanie decyzji pozytywnej byłoby sprzeczne z przepisami art. 61 u.p.z.p., gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w ust. 1 tego artykułu. Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony w dniu 7 lutego 2024 r., to postępowanie winno zostać prowadzone z uwzględnieniem przepisów ustawy, które obowiązują po dniu 24 sierpnia 2023 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w brzmieniu po dniu 3 stycznia 2022 r. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 5a. u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyznaczenie obszaru analizowanego wymaga wskazania frontu działki (art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p.), rozumianego jako "tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę." Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). W ocenie Kolegium, zestawienie powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Co do zasady więc niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA), albowiem objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zupełnie niemożliwe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2024 r. II SA/Gd 393/24). Do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 177/18; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21; wyrok NSA 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21). W ocenie Kolegium, wskazane powyżej orzecznictwo zachowuje swoją aktualność na gruncie u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc "wersją" ustawy o planowaniu przestrzennym mającą zastosowanie w niniejszej sprawie. Wzór wniosku o ustalenie warunków zabudowy został określony rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (rozporządzenie zostało uchylone z dniem 27 marca 2024 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r., jednakże zgodnie z § 2 w przypadku wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe). Strona skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 13 lutego 2024 r. (uzupełniony w dniu: 22 lutego 2024 r.). W pkt 6 wniosku wyszczególniono działki ewidencyjne stanowiące teren inwestycji tj. nr ew. [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...]w obr. [...] (pow. 7643 m2) w [...], zaś w pkt 7.2 wskazano, iż teren obejmuje część działek ewidencyjnych. Działki stanowiące teren oznaczono na załączniku mapowym, z którego wynika, iż teren inwestycji będzie obejmował całe działki ewidencyjne oraz fragmenty dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] (k-41-42). Inwestor doprecyzował oznaczenie terenu inwestycji w piśmie z dnia 22 lutego 2024 r. (k-63-57). Jak wynika z ewidencji gruntów: dz. ew. nr [...] o powierzchni 0,1694 ha stanowi teren budowlany, dz. ew. nr [...]o powierzchni 0,1491 ha stanowi teren budowlany, dz. ew. nr [...] o powierzchni 0,3302 ha stanowi teren budowlany, dz. ew. nr [...]o powierzchni 0,3301 ha stanowi teren budowlany, dz. ew. nr [...]o powierzchni 0,3300 ha stanowi teren budowlany. Zdaniem Kolegium, nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, albowiem takie wydzielenie terenu inwestycji, które zaproponował inwestor, nie jest uzasadnione ani szczególnymi względami faktycznymi ani prawnymi. Wskazane przez inwestora części działek ewidencyjnych, które zostały włączone do terenu inwestycji wedle klasyfikacji wynikającej z ewidencji gruntów stanowią tereny zurbanizowane przeznaczone pod zabudowę. Tym samym odmowa ustalenia warunków zabudowy wynika z faktu, iż taka decyzja zostałaby wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. albowiem obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA II OSK 1313/24). Odnosząc się do pozostałych argumentów przesądzających, zdaniem organu I instancji, o odmowie ustalenia warunków zabudowy Kolegium wskazało, iż w tych okolicznościach nie mają one znaczenia prawnego z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu. Skoro w niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy wynika z faktu, iż nie jest możliwa realizacja planowanej zabudowy na części działek nr [...], [...], [...], [...], [...]w obr. [...]w [...] , to ocena prawidłowości przeprowadzonej analizy w zakresie parametrów zabudowy jest w tych okolicznościach bezprzedmiotowa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmownej w sytuacji gdy wnioskodawca spełnił wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 -6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i co za tym idzie SKO nie było uprawnione do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną, natomiast było obowiązane do wydania decyzji reformatoryjnej i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem; - art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 2a i 2b k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie polegające na zaniechaniu oceny prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie oceny wskazanych w tej decyzji podstaw wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy tj. m.in. rzekomego braku możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę oraz na braku oceny rozbudowanej, obszernej i konkretnej treści odwołania inwestora, w którym przedstawia dane dotyczące planowanego zaopatrzenia inwestycji (oraz części miasta) w wodę z własnych istniejących wysokowydajnych studni oligoceńskich położonych na terenie inwestycji, jak również na zaniechaniu oceny dowodu przedłożonego przez skarżącego w postaci analizy urbanistycznej, z której wynika, w jakim zakresie wadliwa była analiza przygotowana przez organ I instancji oraz braku uzasadnienia takiego postępowania; - art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia wszechstronnego i dokładnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności pominięcia faktu, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy II etapu inwestycji mieszkaniowej (budowa 3 budynków), przy czym inwestor (skarżący) uzyskał uprzednio decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla całości inwestycji złożonej z etapów I, II, III tj. z 13 budynków oraz uzyskał uprzednio decyzję o warunkach zabudowy (oraz pozwolenie na budowę) dla I etapu inwestycji (również 3 budynki) dla terenu złożonego z części działek ewidencyjnych oraz na pominięciu faktu, że realizacja całości zamierzenia inwestycyjnego realizowanego etapowo będzie dotyczyła całych działek ewidencyjnych inwestora. Takie zaniechanie przeprowadzenia prawidłowego całościowego postępowania dowodowego oraz braku uzasadnienia zaniechania tego obowiązku stanowi naruszenie wyraźnego nakazu wynikającego z powołanych przepisów k.p.a., co prowadzi do wydania wadliwej decyzji, a w konsekwencji konieczności jej uchylenia; - prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustawodawca nie dopuścił możliwości ustalenia warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, mimo, że z wykładni systemowej wynika wniosek przeciwny. Ponadto na niewłaściwej interpretacji nowelizacji polegającej na zastąpieniu pojęcia "działka" pojęciem "teren inwestycji", co miało m.in. na celu dopuszczenie wydawania decyzji wz dla części działek ewidencyjnych oraz całkowitym pominięciu treści określonego przez ustawodawcę nowego wzoru wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w którym wprost wskazano dopuszczalność składania wniosków o decyzję wz dla części działek; - art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nakładanie na właściciela ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości, które nie wynikają z ustawy. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie skarżącemu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że teren objęty wnioskiem o wz to części działek ewidencyjnych, bo występują szczególne względy faktyczne i prawne. Orzecznictwo w sprawie dopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla terenu obejmującego części działek ewidencyjnych nie jest jednolite. Po nowelizacji tj. po 3 stycznia 2022 r. dominuje pogląd o dopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla części działek. Często spotykany jest pogląd, że wskazanie jako teren inwestycji części działek ewidencyjnych jest dopuszczalne, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Tak jest w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący (inwestor) realizuje zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie 13 budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w [...] przy ul. [...] i [...]. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego została podzielona na trzy etapy. Skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy obejmującą I etap zamierzenia inwestycyjnego dla terenu złożonego z części działek ewidencyjnych. Obecnie inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla II etapu inwestycji (tego dotyczy niniejsze postępowanie) oraz dla III etapu inwestycji. Gdyby przyjąć postulowaną przez SKO zasadę lokalizacji budynków tylko na całych działkach, to efektywność inwestycji zmalałaby w sposób radykalny, a względy ekonomiczne (szczególnie przy obecnych cenach nieruchomości) nie skłaniają do takich rozwiązań. Objęcie decyzją części działek ewidencyjnych ma charakter przejściowy i tymczasowy. Całość zamierzenia inwestycyjnego będzie obejmować całe działki ewidencyjne (całość nieruchomości) inwestora w [...]. W orzecznictwie akcentuje się jako jeden z zasadniczych powodów przemawiających przeciw dopuszczeniu wydawania decyzji wz dla części działek ewidencyjnych możliwość wykorzystania tylko części działki ewidencyjnej jako sposobu na obejście prawa np. w celu obejścia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej lub innego manipulowania parametrami inwestycji. Z tego względu zasadnicze znaczenie dla sprawy ma fakt, że inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla całości zamierzenia inwestycyjnego tzn. dla I etapu, II etapu oraz III etapu. Skarżący wskazał, że sposób usytuowania budynków na terenie inwestycji (na częściach działek ewid.) wynika z przepisów technicznych. Całość inwestycji to 13 budynków, w ramach I etapu obecnie trwa budowa pierwszych 3 budynków, a niniejsza sprawa dotyczy decyzji wz dla II etapu tj. kolejnych 3 budynków. Konieczność określonego wydzielenia terenu inwestycji dla poszczególnych etapów wynika z określonego usytuowania zespołu budynków na terenie. Określenie usytuowania poszczególnych budynków poprzedzone jest żmudnymi wyliczeniami dotyczącymi nasłonecznienia lokali i przesłaniania budynku. Kolejnym parametrem była konieczność osiągnięcia wymaganej wielkości powierzchni biologicznie czynnej, w tym przypadku min. 45%, co ma bezpośredni wpływ na urbanistykę i zagospodarowanie terenu inwestycji. Czynnikiem wpływającym na określone usytuowanie budynków jest również istnienie dużego budynku Archiwum Państwowego, który w istotny sposób ogranicza możliwości inwestycyjne na nieruchomości inwestora poprzez m.in. zacienienie. Ponadto, położenie budynków musi być zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w zakresie odległości, w kwestii zachowania korytarzy powietrznych służących napowietrzeniu i fluktuacji powietrza. Opracowanie racjonalnego i zgodnego z przepisami technicznymi położenia budynków na terenie inwestycji obejmującej I, II, III etap poprzedzone było szczegółowymi analizami. Zatem, w niniejszej sprawie istnieje konkretne - opisane wyżej - uzasadnienie prawne i faktyczne dla określenia terenu kolejnych etapów inwestycji jako części działek ewidencyjnych. A o prawidłowości działań inwestora najdobitniej świadczy uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji całego przedsięwzięcia złożonego z trzech kolejnych etapów. Inwestor podkreślił, że projektowane położenie budynków, jak opisano wyżej, wynika z przepisów technicznych oraz racjonalnego wykorzystania terenu inwestycji. Nie pokrywa się ono jednak z granicami ewidencyjnymi działek. W takiej sytuacji trudno od inwestora oczekiwać uprzedniego przeprowadzania procedury geodezyjnej zmiany przebiegu granic działek, tak aby projektowane położenie budynków było zgodne z granicami ewidencyjnymi, zwłaszcza w sytuacji, kiedy nie ma jeszcze pewności, czy do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie, gdyż inwestor nie uzyskał jeszcze nawet najbardziej wstępnej decyzji w procesie inwestycyjnym, czyli decyzji ustalającej warunki zabudowy. Trudno też zakładać, że racjonalny ustawodawca wymagałby, żeby inwestor realizujący zamierzenie inwestycyjne z podziałem na etapy, wykorzystywał teren w sposób nieracjonalny, tylko po to, aby projektowane w ramach określonego etapu budynki położone były na całych działkach ewidencyjnych, a nie na ich częściach. W przedmiotowej sprawie należy też zauważyć, że gdyby inwestor wskazał we wniosku o decyzję wz (a następnie o pozwolenie na budowę) całość działki ewidencyjnej, choć planowany budynek będzie usytuowany tylko na jej części, to mogłoby to prowadzić do problemów z uzyskaniem pozwolenia na budowę dla pozostałej, niezabudowanej części działki ewidencyjnej. W odniesieniu do decyzji wz przepisy wprost przewidują dopuszczalność wydania wielu decyzji w odniesieniu do tego samego terenu. Jednak inaczej jest w odniesieniu do pozwolenia na budowę, dla danej działki może być wydane tylko jedno pozwolenie na budowę. Objęcie zatem decyzją wz oraz pozwoleniem na budowę całości działki ewidencyjnej powodowałby następczą niemożność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku należącego do kolejnego etapu inwestycji położonego na pozostałej, niezabudowanej części działki ewidencyjnej, gdyż teren ten został już "skonsumowany" przez pozwolenie na budowę. Z tego też względu żadnych wątpliwości nie budzi dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę dla terenu złożonego z części działek. W skardze podkreślono ponadto, że w aktualnym orzecznictwie NSA za dominujące należały uznać stanowisko uznające za prawidłowe i dopuszczalne ustalanie warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych (wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/23, 10 października 2023 r. sygn. akt II OSK 83/23 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że przed nowelizacją istniała rozbieżność pojęciowa między ustawą a rozporządzeniem wydanym na podstawie delegacji ustawowej. W art. 61 ust. 1 ustawy użyto pojęcia "teren", ale nie posłużono się nim w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdzie w § 3 posłużono się pojęciem "działki budowlanej" przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Brak jednak zgodności pomiędzy pojęciami prawnymi w ustawie i akcie wykonawczym, czyli znajdującym się niżej w hierarchii źródeł prawa, nie może prowadzić do wykładni zawężającej prawa strony oraz zmieniającej zakres treściowy tych pojęć. Rozporządzenie jako akt niższego rzędu nie może bowiem zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Usunięciu tej niezgodności służyła nowelizacja, która ujednoliciła aparat pojęciowy i zastąpiła pojęcie "działki budowlanej" pojęciem "teren". Skarżący podkreślił też, że o ile wyraźny przepis ustawy tego nie zabrania, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z własną wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem spółki T. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. z dnia 7 lutego 2024 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących na wspólnej podziemnej hali garażowej, naziemnymi miejscami parkingowymi, drogą wewnętrzną i zbiornikiem przeciw pożarowym" na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], części dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]w obr. [...] (pow. 7643 m2) w [...]. Kwestią sporną w tej sprawie jest przede wszystkim to, czy decyzja o warunkach zabudowy w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy mogła zostać wydana dla części wymienionych wyżej działek. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej w skrócie: u.p.z.p.) wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Z kolei na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem. W myśl art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Przywołane przepisy na mocy odesłania z art. 64 ust. 1, znajdują zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. We wskazanych przepisach mowa jest zatem o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Prawodawca jednoznacznie przy tym odwołał się do szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, a nie do szerokości frontu działki ewidencyjnej. W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), gdyż – zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116) - do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. 26 lipca 2024 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie rozróżnia się pojęcie działki i terenu. Do pojęcia terenu prawodawca odwołał się wprost w § 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 9 ust. 1 tego aktu prawnego, co wskazuje, że jego zamiarem jest dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Pojęcia działki i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są bowiem pojęciami tożsamymi. Z przedstawionych powodów normatywnych w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2023 r., II OSK 1751/22, z 10 października 2023 r., II OSK 83/23, z 12 marca 2025 r., II OSK 389/24, z 9 czerwca 2025 r., II OSK 930/24, z 22 października 2025 r., II OSK 2668/24, z 16 lutego 2026 r., II OSK 883/25, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniony okazał się zatem zarzut naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustawodawca nie dopuścił możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych, mimo, że z wykładni literalnej tych przepisów wynika wniosek przeciwny. Odnosząc się do przywołanej przez Kolegium linii orzeczniczej, która opowiadała się za niedopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, podkreślić należy, że także w tym stanowisku dopuszcza się odstępstwo od tej zasady ze względu na występujące w danym przypadku szczególne względy faktyczne lub prawne (por. NSA w wyroku z 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 743/17). Do wskazanych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, zalicza się między innymi sytuacje, w której teren inwestycji na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. NSA wyroku z 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21, z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21). Ponadto określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowalnego jedynie do części działki, dopuszcza się również zwłaszcza w przypadkach, gdzie występuje duża działka ewidencyjna. W orzecznictwie NSA przyjmuje się także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe, ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy - przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (por. NSA w wyroku z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21, z 19 lutego 2021 r., II OSK 2976/20, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19). Zdaniem Sądu, przywołane wyżej poglądy orzecznicze oraz opisane sytuacje w których stwierdzono wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki, nie pozwalają zaakceptować stanowiska Kolegium o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, ze względu na objęcie wnioskiem części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...]. W tej sprawie występują okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla części działek. Zasadnie w skardze podniesiono, że organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ nie ustalił w pełni stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, pomijając okoliczność, że wniosek dotyczy II etapu inwestycji, a dla I etapu została już wydana decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. o warunkach zabudowy dla części działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...]dla budowy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących z usługami w parterze i garażem podziemnym i pozwolenie na budowę, a inwestor planuje również III etap inwestycji. W szczególności spółka realizuje już I etap inwestycji i buduje budynki na części działek [...] i [...], [...], [...], [...] (mapa przedstawiająca etapy inwestycji, k. 15). W przypadku II etapu inwestycji mamy do czynienia z wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działek ewidencyjnych, które na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze są już zabudowane. Niewątpliwie mamy również do czynienia również z dużymi działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...], których zabudowę inwestor planuje w całości w kolejnych etapach inwestycji. W ocenie Sądu, dla uzasadnienia zasadności przeciwnego stanowiska na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystarcza tylko powołanie się na linię orzeczniczą dopuszczającą ustalenie warunków zabudowy jedynie w odniesieniu do działki ewidencyjnej rozumianej jako całość a nie część, która ma być faktycznie zabudowana. Jak bowiem wcześniej zaznaczono, także ten pogląd dopuszcza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki w szczególnych sytuacjach faktyczno-prawnych. Stwierdzenie Kolegium, że wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem stanowią działki budowlane i w związku z tym niezasadnie teren objęty wnioskiem został ograniczony do części działek ewidencyjnych nie jest w tej sprawie adekwatne, ponieważ wniosek o warunki zabudowy złożono nie ze względu na konieczność wyłączenia z terenu inwestycji gruntów wymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, lecz z innych wskazanych wyżej względów. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia pełnego stanu faktycznego tej sprawy i powodów złożenia przez inwestora wniosku o warunki zabudowy dla II etapu inwestycji na części wymienionych wyżej działek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2025 r., II OSK 930/24: "(...) dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23, CBOSA). W praktyce chodzi tu o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. (...) Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112; dalej: "ustawa ocenowa"). W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej; por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23, CBOSA). W tej sprawie nie można zatem pominąć również faktu, iż całe przedsięwzięcie (trzy etapy, budowa 13 budynków) zostało objęte decyzją Burmistrza Miasta [...]z dnia [...]sierpnia 2022 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]oraz częściowo na działkach nr [...], [...], [...]w obrębie [...]w [...] przy ul. [...]i [...]", która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 27 lutego 2025 r., znak: KOA/2384/OŚ/24. Zatem złożenie przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla II etapu inwestycji na części wskazanych wyżej działek nie miało na celu obejścia przepisów o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego całego przedsięwzięcia. Dodać należy, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2025 r., IV SA/Wa 968/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazane decyzje organów obu instancji wydane w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Zatem organ powinien również rozpatrzyć kwestię zgodności warunków zabudowy dla etapu II inwestycji z nową decyzją środowiskową wydaną w tej sprawie. Odnosząc się do kwestii podniesionej przez uczestniczkę postępowania A. K., że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla I etapu inwestycji nie zostało zakończone, gdyż wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., VII SA/Wa 2119/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: KOA 962/Ar/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności jej odwołania od decyzji Burmistrza [...]z dnia [...]grudnia 2022 r., a sprawa oczekuje na rozpatrzenie skargi kasacyjnej inwestora przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazać należy, iż obecnie decyzja ta pozostaje jako decyzja ostateczna w obrocie prawnym i musi być uwzględniona przez organ odwoławczy przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując odwołanie inwestora, Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i dokona oceny spełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 61 u.p.z.p. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) i koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).